近年來，中國的銀行業監管取得了較大進展，在防範銀行業風險、促進銀行業發展中發揮了重要作用。但應注意的是，中國當前的銀行業風險仍然十分突出，銀行業的監管也存在諸多問題，特別是隨着中國加入WTO後，銀行業市場日益開放，如何通過健全銀行業法規體系，改進監管理念、方式和手段來提高銀行監管的有效性，對於促進金融發展和保持金融穩定具有重大意義。
一、當前銀行業監管中存在的主要問題
（一）監管的法規建設滯後
目前我國的金融法律有15部，金融法規有40多部，人民銀行已發佈的銀行業管理規章和規範性文件1000多件。儘管我國的銀行業監管法規較多，但法規建設仍較滯後，存在法律空白、短缺、模糊、不適應銀行業發展等問題。如《商業銀行法》中規定商業銀行不能對企業參股投資，但事實上債轉股作爲銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業銀行中已在運用；《貸款通則》中規定貸款人經營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發的《經營外匯業務許可證》，但目前人民銀行已將經營人民幣業務和外幣業務實行兩證合一，除結售匯業務外的其他外幣業務由中國人民銀行審批；《貸款風險分類指導原則》中對“貸款”定義的界定不明確，致使各商業銀行對五級分類資產涵蓋的業務口徑不一致，同時分類標準過於籠統，信貸管理人員和監管人員對風險分類劃分的標準把握程度相關較大；《支付結算管理辦法》中規定銀行不能墊款，但事實上中資銀行已經允許開辦帳戶透支業務；《貸款通則》和《商業銀行內控指引》中對行長能否成爲審貸委員會成員的規定不一致等。
（二）非現場監管的真實性、全面性和信息化問題
非現場監管因其具有信息的全面性、持續性和對風險的早期預警作用而成爲各國對銀行業監管的重要手段。但我國銀行業非現場監管在有效評價銀行經營狀況和實現風險早期預警方面的作用尚未得到充分發揮（目前僅僅起到統計作用），其主要的制約因素有以下方面：
1。數據基礎不夠真實準確。主要表現有，一是數出多門，銀行內部存在會計、統計及信貸等多種數據口徑，各口徑之間不完全對應，而向監管部門提供數據的部門沒有統一，造成上報監管部門的數據前後不一致；二是部分全科目統計指標和會計科目設置不對應，統計數據不能直接來源於會計數據，需要靠統計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴格執行統計和會計制度，如合併報表中沒有剔除內部往來而虛增資產；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類標準掌握不一致；此外還有人爲調改數據等情況。
2。非現場監管數據指標體系不完整，不能支持對銀行風險狀況的深入分析和評估。目前的非現場監管指標體系是1996年制定的，包括十個監控指標和六個監測性指標。存在的主要問題，一是不能全面反映銀行經營管理和風險狀況，如沒有銀行收入支出的結構及利潤分配情況、不良資產的沖銷回收及準備金提取充足情況、境內外機構並表數據、非信貸資產結構及質量指標、表外業務相關指標、利率及匯率等市場風險監測指標等；二是均爲對法人監管指標，未明確對銀行分支機構的監測重點及標準；三是隨着銀行業務的發展變化，部分指標的計算口徑和標準已不符合銀行經營的實際狀況或不能充分反映銀行的經營風險，如資本充足率、備付金比例、中長期貸款比例、風險資產權重等；四是對所有銀行採用統一的指標標準值，沒有體現不同銀行的經營特點，沒有體現安全性、流動性和效益性的相互關係。
3。非現場的風險分析及評價方式不繫統。我國尚未建立系統的商業銀行風險評價模型和預警系統，對銀行的風險分析重點仍放在監控指標的合規性上，沒有着重於採用歷史比較分析、行業比較分析和期限缺口分析等動態分析手段來揭示銀行風險變動趨勢及對潛在風險和未來風險的預測，對銀行業整體風險狀況的分析侷限於簡單的數據彙總分析和經驗判斷，難以起到早期預警和指導現場檢查的作用。
4。銀行的監管信息系統建設落後。我國尚未建立網絡化的監管信息系統，沒有可供監管人員隨時調閱和分析監管數據的監管信息處理平臺，導致的主要問題，一是非現場監管信息滯後，按季、半年和年生成的《非現場監管統計報表》不能滿足監管部門對銀行經營狀況和財務狀況進行持續監控的需要，特別是不能支持實時或頻率較高的風險監測需要，如對大額交易風險的實時監測、對流動性缺口和匯率缺口等逐日的監測；二是由於現有的固定格式報表不能完全滿足監管分析的需要，監管人員需花費大量時間精力重新收集、覈對和加工處理數據，也加重了商業銀行的工作負擔。
（三）現場監管缺乏連續性和針對性
現場檢查是監管人員發現覈實問題的有效手段，但現場檢查的成本相對較高，在監管資源稀缺的情況下，應避免運動式的檢查，通過加強現場檢查的連續性和針對性來提高現場檢查的效率，而這正是目前我國現場檢查中急需解決的問題。
1。現場檢查缺乏連續性。主要體現在，一是大量的現場檢查項目是臨時性安排的，與非現場檢查和以前現場檢查結果之間缺乏有機聯繫；二是大量的現場檢查是“一錘子買賣”，檢查結果寫成報告上報領導後，檢查就算結束，對被查機構的整改情況和相關責任人員的處理情況缺乏後續的跟蹤檢查，同時檢查結果沒有得到充分利用和深入挖掘，重複檢查現象隨處可見。
2。沒有針對不同銀行和不同地區銀行業務的風險特點來確定檢查重點和檢查力度。我國銀行機構在業務結構和規模均存在較大不同，同時由於地區經濟發展不平衡，各地銀行機構的業務特點及規模也存在不同，相應的主要風險點也不同。但目前的現場檢查項目安排往往採用“一刀切”的方法，一個檢查項目同時對多家銀行機構展開全國範圍的運動式檢查，其結果是對風險高的地區和銀行的檢查範圍和力度不夠，風險得不到有效控制，而對風險較低的地區和銀行投放的檢查力度過大，造成監管資源浪費。
（四）監管合力沒有形成
從我國的監管實踐看，銀行業監管部門、市場監督和內部審計三股力量沒有實現有效的聯合。
1。內外監管部門之間未建立有效的信息溝通機制。人民銀行、監事會、審計署及銀行內部的審計稽覈部門均對商業銀行進行現場檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結果和處理情況也未及時交流，造成重複檢查、重複處理的情況時有發生。
2。未充分發揮市場監督和中介機構的作用。一是除上市銀行外，我國
其他非上市商業銀行的信息披露是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權人、投資人、股東等市場參與者沒有足夠信息用以對商業銀行進行評價和選擇，難以對商業銀行的經營管理形成有效的制約作用；二是外部中介機構如外部審計部門擁有大量專業資源和信息，監管部門尚未充分利用這一渠道來提高監管效率。
3。未充分發揮基層監管部門的作用。一是對各地監管部門的人員配置未按照不同地區銀行機構的業務規模、業務複雜程度及風險狀況進行，而是實行人員平均分配，造成有的地區監管人員工作強度很大，而有的地區監管人員閒置。二是基層監管部門上報監管信息的可利用程度不高。除由總行統一制定的現場檢查項目外，各地監管部門自行安排的檢查和調研項目較零散，上報的信息對於判斷法人的整體風險作用有限；同時基層監管部門對銀行分支機構的非現場監管按法人指標進行，形成的監管報告無法真實反映銀行風險的區域分佈狀況。
（五）銀行業監管的角色錯位
一是認爲銀行監管是萬能的。銀行業本身是經營風險的行業，無論監管體制多麼有效和完善，都不可能徹底消除銀行業固有的風險並保證單個銀行機構不出現危機，監管者的責任是要防範系統性風險和危機的發生；同時金融監管不是控制銀行風險的唯一手段，銀行內部管理、市場約束和官方監管形成維護銀行業穩健的三大支柱，健全的內控制度是有效銀行監管的基礎，因此銀行經營者始終應承擔風險控制的第一性責任，這一點在巴塞爾委員會制定的《新巴塞爾資本協議》和《有效銀行監管核心原則》中均得到充分說明。對銀行監管的上述侷限性，銀行業監管部門在向社會宣傳及爭取上級管理部門的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會各界將防範金融風險、保持金融穩定的責任主要放在監管上，一旦有風險暴露就歸結於監管不力；另一方面也使金融機構和市場其他參與者對監管當局產生依賴，不積極主動管理和監督風險。
二是銀行監管代替銀行管理。銀行監管者的工作是負責制定審慎經營標準、發現經營風險、提出整改意見、跟蹤整改效果和處置有問題金融機構，而銀行經營者要負責通過改善經營效益來提高競爭力，並達到監管當局審慎經營要求。銀行監管者和經營者的關係可以比作大夫和病人家屬，監管者履行大夫的職責，負責常規體檢、診斷病情和開出藥方，銀行經營者作爲病人家屬要負責照看病人按醫囑抓藥、吃藥和加強鍛鍊增強體質，如果銀行仍不能達到審慎經營要求，監管者將採取進一步的監管措施直至讓銀行退出市場。我國的銀行監管部門往往不僅是大夫，還當病人家屬，投人大量的精力去做經營者的事情，如給銀行下達各項經營指標，甚至有些地方的監管部門將銀行經營業績好壞、不良貸款下降幅度與本部門監管人員的工作業績和待遇直接掛鉤。這一方面使監管者要承擔經營風險，另一方面也容易產生過度的監管，壓制了銀行創新和提高效率的積極性。
（六）監管人員的專業配置和培訓問題
有效性的銀行監管，最關鍵的步驟是發現和評價銀行存在的'風險，這對監管人員的知識結構提出了較高的要求。國外一些監管當局非常注重監管人員的專業結構配置及培訓，如OCC擁有法律、計算機、會計、信貸、反洗錢等各項領域的專家隊伍，對監管人員安>文祕站：<排了系統全面持續的培訓計劃。我國在監管人員專業化培養方面較落後，主要表現在：>
一是沒有建立結構合理的專業化監管人員隊伍。風險性監管要求監管人員不僅要熟悉被監管對象的產品結構、業務流程、風險管理模型、內控機制、計算機系統，還要具備良好的金融、會計、法律等專業知識，從而能對風險管理系統的合理性、可靠性和有效性及各項業務的合規性及風險程度進行評判和檢查。這些監管內容不是某一個監管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結構合理的專業監管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴重缺乏這樣的專業監管人員隊伍，監管人員的專業結構配置不合理。
二是沒有建立實用有效的監管人員培訓機制。銀行業監管人員不僅要有較全面的基礎知識，還要掌握系統的檢查方法和技巧；同時金融市場和技術的發展，也帶來了大量新知識、新的管理技術和新產品，對此監管人員只有通過不斷地學習才能適應銀行業的發展和實施有效監管，因此學習也應成爲監管人員日常工作的組成部分。我國尚沒有針對不同層次、不同專業的監管人員制定全員的系統全面持續的培訓計劃，也沒有建立分等級的監管人員資格考覈標準，相當部分監管人員的知識難以跟上市場發展的需要，這對實施有效的銀行業風險監管形成巨大障礙。
二、進一步完善銀行業監管體系的建議
（一）加快修改和完善現有的法律、法規及規章制度乘這次機構調整，對原有銀行業的法律、法規及規章制度進行清理，對於已經過時和不適用的及時廢止，對於存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及時補充、修改和完善。
（二）完善非現場監管指標體系
一是完善非現場監管數據基礎，實現數據的真實全面。監管當局應制定統一完善的非現場監管數據體系，這些數據應全面反映銀行的表內外資產風險、信貸與非信貸資產風險、盈利狀況、資本充足性、市場風險狀況、股東及關係人貸款情況及管理狀況等方面的信息；進一步完善統計制度和審慎會計準則，數據口徑要真實反映銀行的經營及風險狀況；要求銀行提供給監管部門的報表資料應當和公開披露的數據信息一致，銀行的董事會要
對此數據的真實性和準確性負法律責任，同時要加強對數據真實性的檢查覈實和責任處理
二是完善非現場監管指標體系和分析模型。監管部門應進一步補充完善非現場監管指標和指標生成口徑，充分反映銀行各方面風險狀況；要對法人和分支機構建立分層次的非現場監管指標體系和標準；針對不同銀行機構的業務特點設定合理的監管標準值區間，允許銀行自主尋找“三性”的平衡點；研究並建立對銀行機構和體系的風險評價體系及模型，實現對風險的早期預警。
（三）儘快建立監管信息系統
一是建立網絡化的監管信息處理系統，實現對銀行機構管理、業務管理、高級管理人員管理、風險監控和市場退出等監管信息的集中管理和資源共享，實現監管人員通過該系統對金融機構的連續監控和動態分析。
二是建立多渠道的監管信息採集系統，除現場與非現場監管數據外，監管當局應通過一切可能的渠道收集有關被監管金融機構的有用信息，對商業銀行的潛在風險作出早期預警和防範，這些渠道包括：建立與監事會、審計署、財政部等其他外部管理部門、銀行內部審計稽覈部門的信息共享機制，建立與商業銀行高級管理人員的定期會晤制度，收集來自中介機構、評級機構、國際金融組織、媒體及其他渠道的信息。
三是要求商業銀行儘快建立和完善履蓋境內外全部分支機構的風險管理信息系統，並實現與人民銀行監管信息系統的聯結，從而實現對商業銀行部分業務的實時監控。’
（四）提高現場檢查的效率
一是加強現場檢查的連續性。現場檢查計劃應在充分利用非現場監管信息和以往現場檢查結果的基礎上制定，現場檢查結束後，對銀行的整改情況應進行後續跟蹤檢查。
二是加強現場檢查的針對性。檢查計劃要針對不同地區和不同機構的業務及風險特徵來確定檢查重點、檢查頻率和檢查深度，實行差別化監管和監管資源的有效配置。
（五）加強監管合作，提升監管合力
一是要與各內外部監管部門之間應建立暢通的信息溝通渠道，實現信息共享，如建立聯席會議，通報檢查計劃、情況和結果，採用統一的數據指標標準及建立統一的信息庫等。
二是進一步規範和嚴格商業銀行的信息披露，充分發揮市場約束作用，促使商業銀行加強經營管理和提高經營效率；同時規範中介機構在銀行領域運作的規則，培育一批有資格的外部中介機構，充分利用其專業資源優勢來提高監管當局的監管效率。
三是要按監管強度有效配置基層監管人力資源，避免人員的平均分配；要明確基層監管部門的監管職責和重點，充分調動基層監管力量，形成對判斷法人的整體風險及地區風險特徵有充分利用價值的監管信息。
（六）建立一支專業化、國際化的監管隊伍
監管當局要創造良好的人材機制，以適應風險監管對高素質、專業化人材的需求。一是要合理配置監管人員的專業結構；二是制定全面系統持續的培訓計劃和資格考覈標準，對監管人員進行分層次的培訓和考覈，使監管人員的業務素質能及時跟上銀行業的發展；三是要建立恰當的激勵機制，吸引人才，留住人才。
