“十二五”時期農民工市民化的核心在於綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務。這可以大大降低農民工在城市定居的制度本錢，從而提升其在城鎮靜居的能力和意願。農民工是指戶籍在農村而主要在城鎮從事非農產業、依靠工資收進生活的勞動者。2009年，全國農民工總量爲2．30億人，其中離開本鄉鎮從業6個月以上的外出農民工1．45億人；外出農民工占城鎮人口的23．4%，爲我國46．6%的城鎮化率貢獻了10．9個百分點。促進這一隻在統計意義上爲城鎮人口的羣體能夠真正融進城市社會，是“十二五”乃至今後一段時期內進步我國城鎮化質量的核心任務。
農民工市民化的核心是獲得與城市原居民同等的公共服務
發展中國家城市化的歷史表明，進城農民職業與社會身份的分離在其他國家同樣存在，但分離方式與我國不同。以巴西爲代表的拉美國家表現爲進城農民居住地域爲城市，且逐步享有城市教育、衛生和社會保障等公共服務，但缺乏相應的城鎮就業機會和崗位；埃及開羅大量“城市鄉民”的存在，表明非洲城市化也存在類似現象。我國的“農民工人”與其他發展中國家的“城市鄉民”形成了從字面到內涵上的對照，表現爲職業非農化而難以在城市定居。從這個意義上說，我國的農民工市民化是指農民在進進城市實現職業身份轉變的基礎上，實現居住地域、生活方式及行爲模式轉變的過程，即實現職業與社會身份的雙轉變。
在我國，農民工實現社會身份的轉換有兩種途徑：一是將其戶口轉爲城鎮戶口；二是無論其爲何種戶口而給予其與城市居民同等的勞動就業、子女義務教育、計劃生養、醫療衛生、社會保障、住房補助等待遇，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務覆蓋於農民工。“十二五”時期促進農民工市民化應是兩者同時推進，但重點在於後者。這基於以下兩個原因：其一是城鄉戶口各有其所附帶的權利（農業戶口附帶着土地權利及計劃生養權利），當兩者利益比較差異較小時，城鎮戶口吸引力不大，小城鎮戶口對於農民的吸引力以及城市戶口對於近郊農民的吸引力就均在下降；其二是城鄉戶口附帶福利之間差異過大時，城市戶口短期內難以完全放開，放開也不得不收回，如鄭州市的戶籍改革。兩種情況都不利於農民工進城生活。因此，在繼續向建立城鄉同一的戶口登記制度這一戶籍制度改革方向努力的同時，“十二五”時期農民工市民化的核心在於綜合考慮資源分配的可能性、農民工進城定居的需要，使農民工獲得與城鎮居民同等的公共服務。這可以大大降低農民工在城市定居的制度本錢，從而提升其在城鎮靜居的能力和意願。目前依附於我國城鎮戶籍上的福利或公共服務包括就業扶持政策、教育（義務教育、職業教育補貼）、公共衛生服務、社會保障和住房保障。“促進農民工市民化”可以理解爲通過制度創新和政策設計，糾正這些公共服務供給中的市場失靈和政府失靈，使農民工得以享有這些公共服務的過程。
“十二五”時期農民工市民化的思路
（一）因羣分類地將公共服務延伸於農民工
根據農民工進進城市就業時間是非以及工作穩定性的'高低，大體可以將農民工劃分爲進城時間不長，以及進城較長且就業穩定者兩大羣體。城市居民所享有的公共服務固然在規模不同的城市水平會不盡相同，但可分爲公共品和準公共品兩類，公共衛生和計劃生養、子女義務教育、就業扶持等公共品性質更加突出；而社會保障和住房保障等具有準公共品性質。將農民工的兩大羣體與城市居民公共服務兩大類相對應，則公共衛生和計劃生養、子女義務教育和就業扶持應降低所覆蓋農民工的條件要求，儘量實現對於兩大羣體的全覆蓋。社會保障中的養老保險和醫療保險與用人單位建立勞動關係的農民工應該可以得到，且主要由企業和個人承擔，政府支出壓力並不大，而社會保障中的最低生活保障以及住房保障，則需要將農民工在城市就業年限較長、工作穩定性較高等作爲是否覆蓋的條件。
（二）利用過渡性制度安排進步公共服務覆蓋水平
實施了40餘年的城鄉分割的戶籍制度，使我國城鄉之間的發展差距不僅表現於收進之間，也表現爲公共服務方面，即在城鄉之間在社會發展水平上形成了巨大鴻溝。在加強城市公共服務能力，努力把城市公共服務體系延伸到農民工，使其享受到城市原居民服務的同時，“十二五”時期也需要根據城市公共服務能力，誇大公共服務提供的“可承受性”，需要根據農民工收進低、活動性強等特點，進步公共服務的“可得性”，或者說是先彌補制度的缺失，然後逐漸縮小“新”“老”市民之間的差距。由此，一些過渡性制度安排就成爲特定發展階段下的“次優”選擇，如針對農民工的簡易住房建設等。
（三）對跨省活動農民工在就業地市民化給予關注
從“十一五”時期的情況看，外出務工農民51%爲跨省活動，跨省活動主要方向是東部地區。根據2009年的數據，假設跨省活動者與全部外出務工者流向東部地區的比例相同，則約1／3外出務工者，即約有4500萬流向東部地區。“十二五”時期，隨着中西部地區產業化步伐可能會因此加快，吸納本地區農民工的能力會有所增強。但東部地區二、三產業的就業彈性高於中西部地區，即使東部地區產業升級戰略取得成效，由於生產性服務業仍將進一步帶動生活性服務業的發展，服務業相對較高的就業彈性使得“十二五”時期跨省活動且向東部地區活動的農民工規模可能不會明顯下降。
“十二五”時期促進農民工市民化的制度創新
（一）加大中心政府對於跨省活動農民工在就業地市民化的支持力度
近年來中心政府不斷加大財政投進力度以支持地方政府改善農民工的待遇，如中心財政2009年下撥了進城務工農民隨遷子女接受義務教育獎勵資金20億元，專項用於接收農民工子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件，東南沿海農民工流進較多的省區成爲主要補助地區。“十二五”時期，可以以此爲基礎形成中心加大對於跨省遷移農民工集中地區穩定、長效的財政轉移支付制度。手段可以是中心對地方政府加大在解決農民工公共服務方面的專項轉移支付力度。重點是加強公共衛生和計劃生養、子女義務教育、就業扶持以及住房保障對於勞動力流進地區的補助。原因在於前三項爲公共品性質突出，目前以新生代爲主體的農民工，對生殖健康和計劃生養服務以及就業扶持壓力增大，而且新生代農民工的年齡結構預示着將有相當規模隨遷子女在“十二五”期間進進義務教育階段，對於義務教育的需求也相應較大；保障性住房建設本錢較高，地方政府支出壓力較大。社會保障領域在我國屬於準公共服務領域，且從目前看大量年輕農民工在工作城市參保，實際上爲充裕流進城市社保資金做出了貢獻，因此社會保障領域可以不在中心補助範圍。
具體方式可有幾種選擇：
一是按所產生經費的一定比例進行補助。根據流進地解決非本省農民工子女進進公辦學校免費接受義務教育人數、享受住房保障制度的人數進行獎勵性補助。中心補助數額可按服務跨省農民工所產生經費的1／4——1／3進行補助；
二是按每個服務人數或提供服務水平進行固定數額補助，如可按農民工保障性住房建設單位面積本錢進行補助；
三是區分領域，按提供公共服務的某項種別進行補助，如在農民工子女義務教育方面，專項對地方教育的公用經費進行補助。
（二）促進農村建設用地制度創新
一是探索跨省的城市建設用地與非本省外來人口增加掛鉤辦法。
二是探索農村宅基地資本化模式。按照國土資源部的部署，2009年底前已基本完成對宅基地使用權登記發證，在此基礎上，鼓勵一些地方繼續採取出讓、作價出資、作價進股、抵押和置換等方式，進行農村宅基地資本化的探索，並及時總結經驗供其他地區鑑戒參考，以進步農民工進城定居的經濟能力。
（三）加強城市治理
我國的城市治理模式可進行多方面的探索：
一是可考慮降低農民工參加選舉的限制。根佔有關規定，凡在城市居住一年以上、戶口不在本市的農民工，取得戶口所在地證實後，可在居住社區進行選民登記，依法參與選舉活動。從一些城市的實踐看，可以降低農民工參加務工地選舉的年限時間，以調動其參與選舉的積極性。對於被選舉權仍可加以一定的務工或居住年限的限制。
二是構建以社區爲依託的農民工服務和治理平臺，進步公共服務的針對性和覆蓋率。
三是促進農民工的自助治理。包括答應農民工成立公然的自助性組織，如維權組織、信息中介組織或法律服務組織等，政府加強對其的監管和引導，使其成爲政府加強治安、消防、計生、環保治理的有效渠道。
四是參照工資集體協商機制，對於事關農民工在城市生活的重大題目，建立政府與農民工的對話、溝通與協商機制。
