摘要:目前,商業環節增值稅收入逐年遞減,其中存在的問題較集中地突出了我國現行增值稅存在的稅基和稅負的監控、徵管信息的獲取、共享等深層次的稅收徵管問題。因此,建議加強對增值稅一般納稅人及小規模納稅人的管理,加強對分支機構的管理,實施納稅評估制度,強化對企業的稅收監督和稽查,健全社會化的稅收綜合管理網絡。
自新稅制建立以來,從福建省看,商業增值稅收人隨着經濟增長而不斷增長,但商業增值稅收入增長幅度低於商業企業增加值的增長幅度。據統計,我省商業企業增加值1996~1999年分別比上年增長16.2%、18.3%、13.8%和14.5%,而同期我省商業增值稅收入分別比上年增長7.5%、8.3%、5.5%和6.9%.商業增值稅佔國內增值稅收入的比重也不理想,1997~1999年商業增值稅收入佔全省國內增值稅收人的比重分別爲24.9%、24.1%、23.6%.筆者認爲,這除去商業經濟結構變化、稅源轉移等因素外,也有稅務機關日常管理不到位的問題。比如,對一般納稅人的認定只注重銷售額,而忽視健全帳證要求;引導推進小規模納稅人健全帳證工作不力;重增值稅專用發票管理,輕普通發票管理;一般納稅人稅負普遍下降,零稅負或負稅負的商業企業佔一定比例;小規模納稅人和個體商戶普遍採取覈定徵稅,並且覈定額不足;徵收機關日常監管和稅務稽查沒有突出重點,稅款普遍流失,等等。這裏從分析商業環節增值稅問題的原因入手進行探討,以尋求堵漏辦法。
一、我國商業環節增值稅存在問題的成因
(一)產業結構調整,造成商業稅收正常的遞減。
1.經濟結構調整優先發展地方特色的第三產業,造成了商業稅收正常的遞減。各地優先發展有特色的第三產業,作爲新的增長點加以培養,新的消費觀念和消費方式的形成和地方政府有意無意的引導,導致了稅源結構變化,如,各級批發商業企業轉制後改爲有經濟效益的文化娛樂場所;有經濟實力的單位和企業熱衷於投資經營賓館、酒樓、餐館、酒吧以及夜總會等非增值稅的第三產業。這樣,各地體現增值稅稅源不但沒有增加,而且還不斷減少,同時也體現了營業稅收人增加,增值稅收入減少。
2.小規模商業企業受東南亞金融危機衝擊,瀕臨倒閉。近幾年,受東南亞金融危機衝擊,國內外經濟形勢滑坡,一蹶不振,致使許多小規模商業企業營銷上不去。有的企業拖欠銀行貸款,而被凍結戶頭,無法經營,被取消一般納稅人資格;有相當一部分企業爲工業企業代銷機構,工廠不景氣,商業貨源不暢,消費者購買力不強,進銷差小,無利可圖,被迫關閉停業。
3.市場競爭激烈,必然引起稅收結構調整和商業稅收減少。一是工業企業採取直銷的營銷策略,主動應對市場的競爭,減少了商業環節的銷售額。工業企業爲擴大其產品市場佔有份額,同時也爲減少銷售費用、流通環節和經營風險,利用其對產品性能及市場比較熟悉的優勢,直接在銷售地設分支機構銷售其產品,直接參與產品流通;特別是電子商務這一新型直銷方式的出現,使得過去貨物通過商業環節流通轉移到了工業環節;二是激烈的競爭促使商業環節購銷差額減少。據1999、2000兩年度福建省稅源普查資料顯示,商業毛利率從10.3%下降爲9.06%;特別是我國即將加入WT0,開放零售市場,世界知名大型超市憑藉先進的管理經驗所實行的低價銷售的介入,加劇了國內商業企業的競爭,促使商業企業分化,價廉物美的大型超市日益佔據商場的主要份額,使原本不是很高的商業環節的毛利率仍有下降趨勢;此外,增值稅購進扣稅法有推遲實現稅款因素,部分新開業的商業企業在經營生長期稅收倒掛或者“零稅負”現象嚴重。一些新開業的大型零售商業企業在經營初期大量取得進項專用發票,而在經營生長期間進項稅款長期留抵,無稅可收。當商業無利可圖時,就關門不幹了。
(二)商家偷稅行爲較爲隱蔽,造成商業增值稅非正常遞減。
1.廠家各種名義的直接貼補返利等非正常手段嚴重侵蝕了增值稅稅基。如一些工商企業跨越中間經銷環節通過報銷費用、現金、實物獎勵、銷量提成等方式直接向經銷商返利,經營者此部分收入又不作帳,規避了商業環節稅收。
2.現金交易具有極大的隱蔽性、欺騙性,給商業環節偷稅的查處增加了重重困難。特別是以零售爲主的各商業企業,位於增值稅鏈條的末端,由於缺乏與稅收徵管相配套的各種經濟行政管理手段,現金銷售,多頭開戶,銷售不開發票,開“大頭小尾”發票,大量採取“體外循環”手法進行偷稅等,商業企業這些問題仍然相當嚴重。
(三)稅基不寬,稅源轉移影響增值稅增長的問題不可忽視。
增值稅鏈條不完整,使建材、飲食、娛樂業等仍實行營業稅,存在偷稅隱患的問題突出。以建材商品爲例,建築業在生產過程中需消耗大量的貨物,但由於該行業徵收營業稅,作爲建材等物資最終消費者的施工單位,在購進上述貨物不需要取得增值稅專用發票,甚至發包單位也不需要取得普通發票,造成增值稅管理鏈條中斷。此外,受地方財政的干預,使稅源發生轉移。各地自行制定的名目繁多的地方財政稅收返還優惠政策,影響了商業企業在不同銷售環節和地區的正常定價,誘導商業企業利潤跨地區間不正常收入轉移,其中以企業外設經銷機構商業增值稅最爲明顯。
(四)商業增值稅徵管不是十分到位。
商業企業進項差價的減少和工業企業的直銷行爲僅會引起商業增值稅稅額的減少和稅負的下降,但商業企業負稅負等異常申報的增加,則要歸結爲企業不正常的偷逃稅行爲。因此,面對曾一度擴散的商業增值稅異常申報,有必要審視目前的商業增值稅徵管情況。
1.商業企業的應納稅額監控不力。一是帳證健全是監測工作的重要前提。目前,企業帳證不全,有帳不作,作假帳或作兩套帳的問題仍然比較突出;二是監控指標還不能反映企業的經營情況。各商業企業經營商品品種、商品價格以及經營規模差異較大,再加上融資渠道和營銷方式的多樣化,使得單一用某一戶商業企業稅負等指標推斷其他商業企業的納稅情況缺乏可信度,尤其是應用在增值稅納稅評估上,因缺少必要的佐證材料而收效不大。
2.徵管手段相對滯後。一是徵管信息來源渠道單一。目前,稅務部門能取得的納稅人的有關信息,主要通過企業在納稅申報時提供的一些比較粗略的資料,其真實性完全取決於納稅人的誠實與否,在具體管理過程中,處於被動局面,在此基礎上實施稅務稽查必然也難以奏效。同時通過企業以外的信息渠道獲取必要的商業企業經營情況和相關資料幾乎無法保證。二是徵管手段落後。目前商業企業管理開始廣泛使用現代化的電子設備,越來越多的大型商場,特別是倉儲超市收銀記錄、統計以及進銷存等帳務處理已經使用電算化。而稅務徵收仍實行企業填報納稅申報表到申報服務廳錄入計算機申報,事後下企業短時間檢查的徵收方式,數字化程度低,與企業管理電算化不相適應。三是徵收方式呆板。對商業企業徵收的方式有查帳徵收、覈定徵收和定額徵收三種方式,目前,沒有嚴格地劃分其適用範圍,定額徵收較查帳徵收徵稅成本和稅收負擔要低已是公開的祕密,徵收方式不易變,導致納稅人特別是小規模個體私營經濟建帳沒有積極性,使徵管質量提高艱難。
3.稅務稽查效果帶有侷限性。商業企業屬中間流通環節,經營貨物品類繁多,再加上直接發貨制及跨地區間的倉庫的設置以及各種靈活代銷辦法,用傳統的徵收方式盤存納稅人貨物十分困難,也影響企業經營;同時,稅務稽查部門查稅不求質量,只求數量,直接影響了稅務稽查的威懾作用。
4.發票使用不規範。長期以來由於我國消費者缺乏購物索取發票的習慣。商業企業,尤其是從事零售的商業企業,銷售貨物習慣於未按規定開具發票,或以自制調撥單或提貨單等內部覈算憑據代替發票,開具發票的銷售額和實際銷售額之間存在偏差,納稅人利用“移花接木”等手段隱瞞某些商品的銷售收入,主管國稅機關又無法監控納稅人的稅基,造成增值稅流失。
二、建議與對策
商業增值稅徵管中存在的問題,較集中地突出了我國現有增值稅存在的稅基和稅負的監控、徵管信息的獲取、共享等深層次的稅收徵管問題,因此,解決商業增值稅的徵管問題也決不能採取“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的作法,除健全現行稅制外,應用系統的現代的徵收管理手段解決適應新形勢下商業增值稅的稅收流失問題。
(一)加強增值稅一般納稅人管理。
1.嚴格執行一般納稅人認定管理。按現行稅法規定年銷售額和健全帳證的商業企業都應認定爲一般納稅人。但是,各地執行此規定有偏頗,如,批零企業爲商品最終消費環節,消費者不需要也不能開具增值稅專用發票;分支機構推銷產品既不開票,也不直接收款,因此,對以上一定規模商業企業不願意納入一般納稅人管理,然而,爲了省事,稅務機關也不按規定督促其申請認定一般納稅人,這個問題各地很普遍。筆者認爲,各地稅務機關必須嚴格執行一般納稅人認定規定,凡是年銷售額達到180萬元和帳證健全的商業企業都應按規定申請認定爲一般納稅人;對已具備條件的商業企業不申請一般納稅人,按規定以銷項稅額全額徵收增值稅,絕不姑息遷就。這是增值稅管理的需要,也使增值稅鏈條不會中斷,從而,可以增加稅收收入。
2,完善商業一般納稅人管理制度。應該看到,增值稅一般納稅人制度具有約束納稅人的作用,而小規模納稅人稅收政策則不具有此特性。一般納稅人,即使銷售貨物不申報納稅,但其購進貨物時卻以消費身份負擔了購進貨物應抵扣的稅款,因此,規模較小的一般納稅人企業,尤其是中小商業企業,保留其一般納稅人資格管理的意義大於稅款徵收的意義。爲此:一是保持現有的商業增值稅一般納稅人規模的穩定。一經認定,除非納稅人偷稅、關閉、破產,則不應輕易取消,對存在不良記錄的商業增值稅一般納稅人,則限期整改,在整改期間取消其進項抵扣權。二是對新認定的商業增值稅一般納稅人在認定的初期(一年)實行暫認定一般納稅人管理,應開具的增值稅專用發票實行“代管監開”。其進項發票在貨票款一致情況下,才能給予抵扣。
(二)加強小規模納稅人稅收管理。
1.繼續推進小規模納稅人建帳建證。對小規模納稅人建帳建制,嚴格其財務會計覈算,實行查帳徵收,減少稅收流失,是國務院和國家稅務總局多年來工作部署的要求,但是,各地稅務機關因抓小規模納稅人建帳建證工作難以奏效,而幾乎放棄了這項工作,這對依法治稅十分不利。因此,筆者認爲,稅務機關是收稅的,收稅的依據是什麼?大量小規模納稅人繼續使用“雙定”徵稅肯定不行了,繼續引導推進小規模納稅人建帳建證十分必要,而且,態度要堅決,措施要得力。應該做到建帳一戶,成功一戶,並及時改變徵收方式。至於小規模納稅人建帳建證後稅負低不可怕,稅務機關還有最後一道防線,即加強稅務稽查,要以稅務稽查來確保建真帳。對查出小規模納稅人建假帳的,要依法補稅和處罰,並公開曝光。同時,對小規模納稅人建真帳,納稅態度又好的,只要其達到一般納稅人標準和條件,就可鼓勵申請升格,按一般納稅人管理。
2.完善定期定額戶的管理辦法。在保持原定額基數的前提下,實行稅務機關採用各種測定法估算出銷售額,與同行業會互評定額相結合的做法,來確定“雙定戶”本期銷售額,做到既公開透明,又相互監督;在定額的評定期限上,不宜過長,最好每半年調整一次。同時,在調整“雙定戶”銷售額時,稅務機關應講究覈定的銷售額有升有降,合理又合法。此外,應加強對“雙定戶”會計基礎知識的培訓,引導其記帳規範,建帳符合標準。
3.加強商場櫃檯承包租賃戶的徵管。通過增強與出租方的信息聯繫溝通,掌握承包租賃戶的開業、經營情況,同時,實行商場統一收銀,代收代繳增值稅管理辦法,把承包租賃戶的應納稅額及時、足額解繳入庫,有利於徵收機關與商場共同監管。
(三)加強分支機構的稅收管理。 目前,爲適應市場經濟需要,工業企業的銷售網點遍及全國各地,雖然國家稅務總局有137號文件,但是,稅務機關對分支機構的稅收管理還不夠規範,造成經營地稅源大量流失。因此,本人認爲,一是加強分支機構稅務登記管理和發票管理。對於各類分支機構,不管是經營範圍和形式如何,均應按《徵管法》規定辦理註冊稅務登記;在發票的領購管理上,實行發票保證金(人)和限期繳銷發票等制度;二是完善分支機構增值稅政策管理規定。分支機構不論是否開票或收取貨款,原則上由其所在地稅務機關征收增值稅。分支機構需要總機構彙總繳納增值稅的由總機構提出,報有權稅務機關審批,並建立納稅信息聯繫制度。同時,對彙總繳納的分支機構採用按銷售額依一定比例在其所在地稅務機關預繳增值稅,其預繳稅款可在總機構應納稅額中進行抵減。
(四)實施增值稅納稅評估制度。
增值稅納稅評估制度旨在全面提高納稅人申報納稅的準確性和稅務機關征收管理質量,突出對一般納稅人涉稅行爲的防範監控,及時發現並處理納稅申報情況,在納稅評估的操作過程中,應全面掌握一般納稅人的涉稅資料,嚴格按照申報審覈、案頭評估、下戶覈查、稅務處理等步驟進行。因此,爲了做好增值稅納稅評估,我們必須做好以下幾項工作:
1.準確採集納稅資料,提高資料的利用效率。根據增值稅納稅評估工作要求,有針對性地選擇收集、積累所需的納稅人的各種與納稅相關的.,諸如銷售情況、貨物購人情況、發票使用情況以及財務變動情況等各種當年和歷史資料,並對獲得的納稅資料進行歸類、彙總、相互對照,並運用適當的方法加以運算、分析、處理,充分發揮增值稅進銷之間相互稽覈作用,加強貨物進出企業監督,爲稅務機關提供案頭評估參考數據。有條件的可以逐步通過稅企聯網實現。這對於日新月異的電子商務下增值稅的徵管有着現實意義。
2.建立增值稅納稅評估的分析指標體系。包括細化篩選參照指標,如按國家統計局行業劃分標準統計出本地商業系統的諸如平均稅負率、銷售額變動率、進項稅額變動率、存貨變動率、毛利率等納稅評估所需的各項指標。同時,收集本地(市)、省乃至全國同行業的財務指標參考資料,並進行比較、分析和修正,提高指標的準確性;同時設置具體企業考覈資料指標,正確選擇使用各種案頭評估測定辦法,能根據已收集掌握的有關企業貨物、資金變動資料,通過恰當的運算,推算出納稅人本期大體銷售額、進項稅額和應納稅額,提高納稅評估質量。
3.設置納稅評估機構,充實評估專業人員。隨着稽查機構設置轉變,各地稅務機關應設立專門的稅收稽覈或納稅評估機構,將原來的徵管分局配備一級稽查人員改爲稅收稽覈或納稅評估人員,合理調整崗位和明確職責,側重於通過納稅人申報資料的評估分析,下戶覈查,堵塞漏洞。這樣,可以轉變增加稅收依靠查補的傳統做法,以增強稅收管理專業化力度。
4.根據納稅人信譽評定納稅人的納稅評估頻率。對納稅人的納稅行爲進行記錄,作爲評定納稅人的分類管理定等次的標準,不同等次設置不同的納稅評估頻率,合理分配徵管力量,即實行稽覈基礎上的動態分類徵管。在一個公曆年度內對稽覈後評選A級信譽等次的商業企業,可以實行一年免審優待;對評定B、C級信譽等次的商業企業可以實行定期的納稅評估,以鼓勵商業企業遵章納稅,鞭策信譽不佳的企業改變形象,爭取升級。
(五)強化商業企業稅收監督。
1.完善發票使用制度。各地稅務機關發票管理工作應從注重增值稅專用發票管理轉變到專用發票與普通發票並重管理上來,規定所有單位和個人購買貨物有權利與義務索取發票,並禁止商業企業利用各種內部憑據替代發票,納稅人違反發票管理規定依法處理。對定期定額戶亦實行定額發票管理制度。同時,在全國各地普遍開展發票搖獎和不開發票處罰活動。在各商家張貼公告,告知消費者在購買商品時有索取發票的權利和義務,形成消費者購物自覺索取發票的社會氛圍。堅持儘快推廣使用稅控收銀機及稅控加油機,把納稅人銷售收入納入稅務監督之列,同時,促進稅收收入的增長。
2.對商業企業的財務管理等管理軟件,稅務機關如何介入管理,應儘快出臺相關的辦法。比如,商業企業有義務向徵稅機關提供使用電算化記帳的軟件的共享信息,有義務按稅務機關要求報送規範化納稅申報資料等,避免企業自行變更原始記錄或利用現代化手段偷逃稅款。
3.推行片管員制度。稅務機關取消專管員以後,應推行商業企業片管員制度,確定片管員工作崗位和職責,督促其經常下戶瞭解納稅人經營情況,催繳稅款,指派下戶進行貨物盤點,主要應通過不定期分櫃重點核查,掌握納稅人購銷的來龍去脈;並加強對非正常損失進項稅的管理。
(六)強化稽查功能,突出重點到位。
爲了保證各項商業徵管措施到位,促進納稅人健全帳證,依法納稅,強化稅務稽查功能十分必要。首先,每年必須開展一次商業增值稅專項檢查,以查促管;其次,加強稅務稽查的重點應放在連續異常申報戶、納稅評估移送的嫌疑戶,帳證不健全戶、申報停歇業戶和違章使用發票戶。再次,按照稅務稽查計劃安排,有的放矢安排上述重點納稅戶查深查透,檢查發現問題,按規定程序及時查處,嚴懲不貸,並以一定形式予以暴光,讓偷逃稅分子暴露在光天化日之下。
(七)健全社會化的稅收綜合管理網絡。
1.推行終身識別碼制度,充分發揮身份證和統一代碼的識別作用。建議借鑑阿根廷等一些國家的稅務登記經驗,並結合我國實際,在存款實名制已實施的有利條件下,充分利用銀行先進的結算工具和電子網絡,把納稅人個人的身份證號碼或機構統一代碼作爲與帳號同等重要的檢索條件,在電子結算時必需保留上述資料供日後查詢,徹底改變當前納稅人多頭開戶,資金無法跟蹤,大量帳外經營無法取證的被動局面,以方便稅務機關對涉嫌稅務違法的納稅人銀行存款動向的監控,提高納稅人的納稅意識。
2.實行金融制度的配套改革。強化金融對經濟運行的監督作用,根本控制資金的“體外”循環、地下交易。要擴大並完善我國金融運行的非現金結算方式,嚴格控制現金流量,實現金融對經濟運行的監督控制,改變大額現金普遍存在的狀況,通過立法的方式,規定一定限額的經營結算必須通過銀行開戶管理,杜絕多頭開戶。這樣,將企業的經營活動置於有效的監督之下,對偷逃稅收的就可以進行有力的控制,保證增值稅宏觀調控作用和組織收入職能的順利實現
