摘要:隨着我國公共財政體制框架的建立,財政資金使用效率問題受到政府和公衆的廣泛重視。由於我國目前財政管理基礎還不夠堅實,實施績效監督將會面臨觀念制約、制度制約、技術制約,所以推進我國財政支出績效管理改革,需要明確績效管理的層次、主客體,初步構建科學的指標體系,以及選擇適合我國國情的改革路徑。
關鍵詞:財政支出;績效管理;指標體系
Abstract: Government and the public all recently pay attention to the use efficiency about financial fund. Because at present the financial control foundation is not perfect in our country, government will be able to face the idea restriction, the system restriction, and the technical restriction. So we need to be clear about the main body and the object body of the achievements management, establish the scientific target system, and choose the appropriate reform way.
Key words: public expenditure; achievements management; target system
財政支出績效管理是一種特殊的管理活動,它運用科學的評價方法對財政支出的全過程進行相關分析,並將考評結果融入整個預算編制,從而使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則進行,以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。
一、西方國家財政支出績效管理改革的新特點
20世紀90年代以來西方發達國家掀起了新一輪績效預算改革高潮,結合近年來新公共管理運動的理念,將更多的注意力從財政支出過程的管理轉到對財政資源使用成果的關注,取得了很大的成效。
(一)獲得立法機構的廣泛支持
許多國家已完成了績效管理的相關立法。如美國的《政府績效與成果法》,英國有《財務管理法》,澳大利亞有《計劃管理與預算》,新西蘭有《財政法》。這些法律明確了不同政府部門的權力與義務,保證了績效評估的透明性、權威性與固定性。
(二)績效評價成爲提高公共部門管理水平的新工具
績效評價不僅成爲財政資金管理制度的一部分,也成爲政府管理理念的一次革命,績效評價已經成爲提高公共部門管理水平的新工具。尤其在很多國家,地方政府的改革力度甚至超過了中央,地方政府在公共服務的提供上,更能顧及地方社會公衆偏好。
(三)政府設立了強有力的績效審計機構
在美國,政府責任總署(原美國審計總署)不僅監督聯邦資金的有效使用,還要對聯邦政府進行業績審覈、項目評估、政策分析等。此外,很多國家都重視發展計算機網絡技術,爲績效管理的順利實施提供了技術條件,這也爲績效審計提供了可靠保證。
二、我國財政支出績效管理制度改革的困境
早在2003 年4月財政部就下發了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》,此後又下發了一系列制度辦法,開始探索建立財政支出的績效考評制度。從這幾年實踐情況看,績效監督工作的效果還不理想,主要是由於當前績效監督環境基礎還很不完善,實施績效監督還存在較多的難點。
(一)觀念制約
傳統計劃經濟體制下,政府資金的管理往往是粗放式的。目前雖然我國社會主義市場經濟體制改革進行了這麼多年,但是很多市場規範化的觀念仍然沒有深入人心。在財政資金的監督審計和考覈方面,一些官員和民衆仍缺乏一種公共性、效率化的現代財政觀念。
(二)制度制約
1.預算管理模式尚未完善。目前我國預算的編制、執行、監督各方面都存在不規範的現象,嚴重影響績效預算的推行。首先,在預算編制方面,自主性和可預見性較差。其次,預算執行方面,我國國庫集中收付、政府採購、收支兩條線等管理體系改革剛起步,問題頗多。第三,預算監督體系不健全。人大、審計、公衆等監督乏力。
2.財政的基礎管理水平較低。在管理水平較弱的時候推行績效預算,不但不能起到優化資源配置的作用,甚至會造成負面激勵。目前我國缺乏必要的.預算信息和分析能力,財經紀律鬆弛,缺乏一個支持公共責任與追求績效的預算環境,這些都會影響財政支出績效管理的推行。
3.績效管理法律框架不健全。現在我國財政支出績效管理的法制化程度低,在績效評價的標準、組織實施程序、跟蹤問效等方面都沒有明確的規定,使得我國績效管理改革的推行無法可依,推行不利。
(三)技術制約
1.績效標準難以制定。政府追求的公共目標是多元的,這些目標處於不斷變化之中,並且很多內容難以量化,導致公共部門及公共支出績效指標和標準很難設定,爲編制和實施績效預算造成很大的困難。
2.數據蒐集更加困難。財政支出績效管理工作需要蒐集被監督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的有關數據,爲有效完成目標而採取的程序和控制措施等資料。目前我國還沒有建立起蒐集這些數據和資料的有力途徑,也沒有完備周密的數據分析系統,影響績效管理工作的開展。
3.人員素質有待提高。目前財政管理部門的人員雖然普遍財務會計實務知識較多,但理論基礎薄弱,缺乏管理、生產技術等方面的專業知識,對績效評價的方法和理念較爲陌生,會影響財政支出績效管理工作的開展。
三、我國財政支出績效管理改革初探
目前我國公共財政體制框架已基本建立,財政管理日臻規範,對財政資金使用效率進行全面評價的工作也是刻不容緩。我國必須建立有中國特色的財政支出績效管理制度。
(一)財政支出績效管理基本體系構建
1.財政支出績效評價的主體。一是項目支出各職能部門,即具體執行和實施績效體系的部門。各職能部門需要制定策略目標、進行自我評價、分析總結。二是財政部門和專家組織。財政部門負責作綜合效益評價。專家組織協助財政部門做好調查、監督與分析工作。三是監督機構、中介組織及社會公衆。審計部門應嚴格對資金使用效率進行績效審計監督,其審計結果作爲來年預算安排依據的因素。社會中介機構、社會公衆也應樹立績效理念,成爲支持和監督財政支出績效評價的主體。
2.財政支出績效評價的客體。一是對一般預算支出的績效評價,即評價部門預算的總體績效。主要包括政務信息管理、資源配置績效管理、公務員業績管理、財務質量管理等內容。通過評價加強政府責任制,並激勵各機構完善其內部管理、識別問題和解決問題。二是對項目支出績效評價,包括項目質量技術標準、項目資金效益標準、項目社會效益標準等內容。
(二)財政支出績效評價指標體系構建
財政支出績效評價指的是對財政支出的效率和效能的評價,所以財政支出績效評價指標應包括定量指標和定性指標。
1.定量指標,指可以通過數量計算分析評價內容的指標。根據財政活動的特點,首先,包括反映財政支出規模以及其是否適度的指標,如財政支出佔國內生產總值的比重、財政支出增長率等。其次,包括反映財政支出結構以及其是否合理的指標,如反映我國公共財政支出在行政管理、科教文衛事業、社會保障和社會福利等領域使用情況的指標。
2.定性指標,指無法通過數量計算分析評價內容,而採取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標,它是對定量指標的進一步補充。一是效益性指標。考查部門和單位對經濟增長、社會發展、環境保護等方面影響。二是創新性指標。考查部門和單位在市場經濟條件下,圍繞和諧社會發展的目標,不斷根據外部環境進行的結構調整和創新的能力。三是合規性指標。考查財政支出部門和單位是否制定合理的組織結構、管理模式等方面的制度。四是人員素質指標。考查財政支出部門和單位公務員的素質。五是公共責任和公衆滿意程度指標。考查財政支出部門和單位辦公條件、專業設備的先進程度、服務態度和質量等內容。
(三)財政支出績效管理改革路徑選擇
在我國要推進財政支出績效管理改革必須循序漸進,逐步完成。
1.短期任務。首先,加大宣傳力度,制定獎罰措施,在政府部門內部形成追求績效的意識。並且初步建立財政支出績效管理專門機構,可以考慮將財政監督檢查部門和績效評價部門“一套人馬兩塊牌子”,由專門分管領導負責本地區績效評價的試點工作。其次,建立財政支出績效管理法律框架。中央政府要對財政支出績效管理制度專門立法,各地方政府因地制宜出臺相關的績效評價與管理規章制度。第三,根據部門和單位的業務狀況,按分類評價思想初步建立較科學合理的績效評價指標與標準體系。
2.中期任務。首先進一步加強宣傳力度,喚起全民對財政支出績效管理的關注。其次充分發揮各級人大專門委員會的作用,可以在財政經濟委員會的基礎上設立專門的財政支出績效監管委員會。三是進一步完善科學的指標體系。四是建立以人大、審計、財政以及社會中介評價爲主的,並各有分工的績效評價與管理模式。
3.長期任務。在一段相當長的時期後,財政支出績效的觀念已經深入人心,相關的管理體系已經日趨成熟,績效評價與預算密切結合,此時需要進一步制定和完善詳細多層次的法律體系,並且引入中介組織開展績效評價活動,降低政府管理成本,最終實現財政支出效率和公平的價值理念。
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