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摘要：分析了長沙市城市規劃綜合管理單元產生的背景，介紹了規劃綜合管理單元的控制內容和影響規劃綜合管理單元劃定的因素，提出了將規劃綜合管理單元作爲城市規劃編制和管理平臺的新思路，以期對市場經濟行爲影響下的城市規劃編制與管理工作的科學化與規範化進行有益的探索。
關鍵詞：規劃綜合管理單元；規劃編制；長沙市
1規劃綜合管理單元單元產生的背景
由於城市建設的飛速發展，近年來，長沙中心城區、新城區各個區域的城市建設容量均尋求突破控規中規定的容積率，尤其是中心城區，新開發項目不斷突破原有容積率與建築高度，導致中心城區人口規模不斷增長而帶來各種城市問題，這些問題的出現緣於城市規劃建設面臨各類不確定因素，既有城市土地經濟價值增長引領容量增長的內在因素，又有節約集約用地理念實施、農民安置和國企改制引發的社會穩定等各種政策因素，更有現行控規編制技術不成熟、控制指標的確定缺乏科學性的技術因素。如何在未來紛繁蕪雜的不確定因素中尋求相對適度的框架減少不確定因素對規劃造成的衝擊與影響，規劃管理單元的概念應運而生，其核心目的是應對各種不確定因素提出的影響評價範圍，在適度的範圍內調控城市建設容量的增長，應對相對迅速、同時又呈現相對分散的城市開發建設行爲不斷尋求突破規定容量的訴求，爲城市規劃管理工作提供一個合理的研究範圍。
1.1基於城市規劃管理的角度
爲了更有效地指導城市建設，越來越多的規劃編制完成，但是對於某一地塊而言，可能在不同的規劃中提出了不同的控制要求，這些不同的控制要求，有時不可避免地會發生衝突，而對於具體的規劃管理經辦人員來說，缺乏一個明確清晰的管理依據。因此，一方面，爲了實現高效的規劃管理，需要建立一個統一的規劃管理平臺，將各類相關信息進行整理、歸類，對需要進行控制的內容一一明確，以便規劃管理有據可依。
第二方面，劃定規劃綜合管理單元，有利於規範規劃調整行爲，以管理單元的控制要素爲規劃管理的執行依據，確保城市各類公共設施和市政設施的承載力在正常範圍之內，從而從根本上保證城市居民良好的生活環境。
1.2基於城市規劃編制的角度
基於城市規劃編制角度的指導意義，在於可以爲詳細規劃提供較爲詳細和系統的控制要求。在以往的詳細規劃編制過程中，由於缺乏“區域”控制的指導，導致各片控制性詳細規劃之間缺乏銜接，區域範圍內控制失調。而規劃綜合管理單元的劃定，則能從一定程度上解決這方面的問題。
2國內外相關概念解析
2.1國內外相關概念介紹
2.2借鑑與啓示
由上可見，國外以及國內各地的正在研究或已經實施的單元概念主要是體現了規劃單元作爲城市管理基本單位的方面，再結合各地的現實情況，形成適合於當地的規劃管理體系。在單元的劃定方面大多結合當地的情況，根據一定的界線劃定原則（如：行政界線、行政街道、上層次規劃指導、自然界線、控規單元界線等），劃出一定的區域作爲基本單元，再針對各個不同的單元制定相應的規劃控制要求，以對下一層次的規劃作爲指導並便於城市規劃管理的實施。
綜上所述，將城市劃分爲規模適度、界限明確的單元進行城市規劃管理已成爲發達國家和地區城市的重要經驗。
3長沙市城市規劃綜合管理單元解讀
3.1長沙市規劃綜合管理單元概念界定
爲了便於長沙市城市規劃管理，在長沙市行政區範圍內，以已編控規界限爲基礎，劃分若干城市規劃綜合管理單元――規模適度，主導功能相對突出，具有穩定可延續的邊界，適應城市發展需要的用地範圍――以便規劃管理部門進行對應管理。
3.2長沙市規劃綜合管理單元界線劃分
3.2.1規劃綜合管理單元界線的確定方法
（1）具有主導發展方向，同時具有合適的輻射範圍；
（2）主導功能相對突出，配套設施相對完善；
（3）地價相對接近，土地開發相對均質；
（4）被城市快速交通系統或主要幹道圍合；
（5）被山體、河流等自然界線圍合；
（6）區、鎮、鄉、街道辦等行政界線；
（7）學區、交通小區、停車、公共綠地等其他界線。
3.2.2規劃綜合管理單元界線劃分的影響因素
（1）與已有規劃及新編規劃的銜接。已有的上層次規劃中的相關規劃要求是基於更爲宏觀層面的全局考慮，爲了規劃綜合管理單元劃分的合理性，應對其相關的規劃要求予以落實。
（2）行政界線。行政界線是劃分規劃綜合管理單元的重要依據，考慮到城市規劃管理實施中的可行性，規劃綜合管理單元的界線一般不跨越行政界線。
（3）學區界線。學區是教育設施布點的專項劃分界線，是落實與評價教育設施配套體系的依據，也是本次研究中需要重點關注的界線之一，尤其是居住用地調整頻繁的.情況下，教育設施影響評價範圍是制定規劃管理單元的主要依據之一。
（4）街道辦、居委會界線。社區與街道辦界線具有歷史遺留多種問題，許多界線依據原有自然界線進行劃分，但隨着城市的發展，這些界線很難再能適應管理的需要，有必要進行調整，社區規劃將是未來城市建設與管理的需要。
（5）交通小區界線。交通小區界線是針對交通分析和交通影響評價的專項界線，交通小區劃分也相對較小，相對控規分規而言，交通小區界線難以與控規、分規界線吻合，但作爲完整的規劃綜合管理單元應處於多個交通小區覆蓋範圍中，不應出現管理單元跨越交通小區的現象，也就是說，同一交通小區只能出現在一個規劃管理單元當中。
（6）地價分區界線。規劃綜合管理單元劃分其目的之一是爲規劃編制與調整提供論證範圍，地價同類區具有大致相同的土地價值潛力，對於密度分區的確定具有重要的參考價值，因此，本次規劃管理單元分界線應與地價分區界線相吻合。
（7）主導功能屬性的考慮。規劃綜合管理單元的劃定應考慮主導功能屬性的獨立性和相對完整性，將具有相對獨立功能的城市區域，如武廣高鐵客運站及其周邊地區、大學城地區劃分爲獨立的規劃綜合管理單元；並應考慮其主導功能未來的發展態勢，將其周邊一定的區域也納入其規劃綜合管理單元範圍內，保證其主導功能有一定的發展空間。
4長沙市規劃綜合管理單元劃分的作用及意義
4.1規範規劃調整，確保城市規劃管理的貫徹實施
對規劃調整中調整較多的內容進行強制性控制，例如容積率、綠地等，避免因爲局部利益的最大化而導致區域範圍內的功能失調。
4.2提高編製成果的科學性，真正實現其法定功能
建立規劃管理信息平臺，在管理單元內將以後在總體規劃指導下陸續編制的各類規劃進行整合，服務規劃管理。
4.3實現城市規劃的動態維護，爲規劃政策提供科學依據
建立規劃動態評估的基礎平臺，定期對管理單元內的公共設施和市政設施配套情況進行總結，研究規劃實施過程中出現的各類問題，爲規劃政策的出臺提供科學依據。
4.4成爲上層次規劃與控規間的有效銜接，完善規劃管理體系
4.5建立穩定延續性的邊界範圍，作爲控規編制的工作框架，避免出現各個片區的疏漏和重疊。
5長沙市規劃綜合管理單元具體內容
5.1規劃綜合管理單元界線的劃定
長沙市規劃綜合管理單元的具體範圍爲03版總規確定的長沙市規劃區範圍加上已納入大河西先導區範圍內的寧鄉縣部分，總面積約爲1621km2。綜合各項因素，共將其劃分爲39個規劃綜合管理單元，根據規劃綜合管理單元各自相對主導的功能，分別將其確定爲：商業商務區、綜合發展區、綜合居住區、文教發展區、傳媒娛樂產業區、對外交通發展區、工業發展區、生態協調區、綜合產業發展區、創意產業與科技研發區、城市功能拓展區等幾種主導屬性；規模從10.6km2到133.8km2不等。
5.2規劃綜合管理單元控制要素
5.2.1控制內容選取的基本原則
規劃綜合管理單元的產生是基於城市快速發展和擴張下的一系列城市問題的產生，因此，我們選取要素的出發點即是緩解這些城市問題，保證城市的可持續發展和城市居民的生活質量。
(1)城市建設用地總體平衡原則。
主要體現在控制城市各類用地性質的調整方面――具體通過居住用地佔城市建設用地的比例來實現――嚴格控制居住用地佔城市建設用地比例，實際上控制了城市居住用地的規模，防止大量的其他城市建設用地轉變爲居住用地，而使片區實際功能未能按規劃意圖實現，屬強制性指標。
(2)確保城市總體空間格局和功能佈局的有效落實原則。
主要是通過對規劃綜合管理單元主導屬性的控制來實現――主導屬性是對規劃綜合管理單元主導性質的概況與描述。具體指：綜合發展區、商業商務區、綜合居住區、傳媒娛樂產業區、文教發展區、工業發展區、生態協調區、對外交通區、城市功能拓展區、創意產業與科技研發區等，屬強制性內容。
(3)確保公共服務設施和市政基礎設施的承載力的基本原則。
主要是通過對各規劃綜合管理單元內居住建築總面積和對一般容積率的控制來達到。
居住建築總面積――規劃綜合管理單元內居住用地的建築開發總量，屬強制性指標。嚴格控制居住總建築面積，實際上控制了綜合容積率。規劃管理單元內部分居住地塊適當提高容積率是可行的，但其他居住地塊必須相應降低容積率，這是一個綜合協調的過程，最終保證總建築面積不突破強制性指標。
一般容積率――本着集約節約利用土地的原則，在符合居住區規劃設計規範前提下，劃定密度分區，給定各密度分區內規劃綜合管理單元的一般容積率，屬指導性指標。給定各規劃綜合管理單元容積率，其目的是適當提高土地開發強度，規範控規調整行爲。單個地塊容積率在給定的一般容積率範圍內進行的調整屬於正常行爲，可使局部地塊的土地價值得到充分利用。
(4)對現有公共配套設施用地的保護原則
主要針對城市中爲居民提供休閒娛樂開放空間的公共綠地而言――公共綠地的數量和用地規模屬強制性指標，公共綠地的位置屬指導性指標。嚴格控制公共綠地的數量與規模，實際上有效保證了居民的生活質量，這些公共綠地在城市建設中最容易被侵佔，但又是和居民生活息息相關，是政府部門有責任予以保障的。
5.2.2具體控制內容
控制要素包括主導屬性、用地規模、居住用地佔城市建設用地比例、居住用地面積控制上下限、單元內人口容量、單元內居住建築容量、一般容積率控制、密度分區、綠地控制等九個控制內容。
以長沙市密度分區一區爲例。
6結語
長沙市城市規劃綜合管理單元的提出是在當前的社會經濟發展階段以及宏觀經濟背景中提出來的一種新的技術手段，目的是爲城市規劃管理工作提供一個可供參考的執行依據，但是城市規劃是一個動態的過程，因此，一方面規劃管理單元本身的信息以及數據需要進行動態的維護，另一方面規劃綜合管理單元本身的各項控制內容及標準也需要在日後的工作中加以完善。
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