社會保障制度的確立和社會保障體系的發展是社會進步的標誌之一,也是市場機制是以順暢運行所要求的外部環境。生產力的不斷髮展爲社會保障體系的完善建立了雄厚的物質基礎,多元化、多層次的社會保障體系爲社會的穩定、經濟建設和提高人民的生活水平,日益顯示出其重要作用。隨着我國經濟建設的推進,社會保障體系的內容將更豐富,並將進一步成熟起來。然而,在當前建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中,需要深入研究社會保障體系的發展與市場的關係,否則,易於導致社會保障體系的失敗,使其難擔保障之責。
一
經濟運行的領域和埸所是市場。我國由於長期實行計劃體制,使人們的觀念束縛在僵化的計劃之上,從而使我國的經濟顯現出殘缺的計劃與破碎的市場並存的局面。因此,建立和完善社會主義市場體系,成了當前經濟發展的重要任務。然而,市場的特性,要求的是競爭和價值規律的自發作用,而排斥任何非經濟因素的干涉。在“看不見手”的調節下,即使經濟發生危機或週期性波動,都會通過市場本身內在的調節機制而使危機消除,並熨平週期,從而在新的平衡下完成市場體系的結構性調整。儘管這是一個關於市場作用的理想化模型,但是“自由”的確是市場以及市場機制所要求的內在原則,這一點對於發揮市場機制對資源的基礎性配置作用至關重要。
但是,社會保障體系的建立和發展,弱化了市場的內在調節機制,並且使市場體系的完善受到抑制。這並不是指市場發展不需要社會保障的存在,恰恰相反,現實中市場的健康發展的背景之一就是社會保障體系的健全與完善。然而,市場的“自由”原則與社會保障的“理性”原則之間,又確實存在着排斥關係。這是由於在市場完善的過程中,每一個在市場中活動的主體——人或是企業,都不必有所擔心和顧慮,而去放心地接受社會保障體系所提供的一切,即使是繳納一定費用的保險業也同樣如此。因爲無論怎麼算,繳納的有限的分期的費用不會對每個人的現實生活產生大的影響,相反,其最終的收益將總是十分誘人。這樣,在一個沒有建立完整完善市場的經濟中,社會保障體系的完善而導致經濟人內在的風險和利益衝動的減弱,無疑會更加延緩市場的發育和成熟。另一方面,由於市場機制特有的靈活的經濟性,它總是使社會保障體系儘可能地不發揮或失去作用。也就是說,使社會保障體系所提供的保障成爲微不足道的東西,這無論是危機還是繁榮時期都是如此。世界上市場機制健全成熟,社會保障體系非常完善的發達國家,已經出現了這一矛盾:在市場的波動引起經濟的週期性波動時,社會保障體系無能爲力;在市場膨脹使經濟高速發展時,社會保障體系則成爲無人過問的東西。瑞典等福利國家已無法繼續維持其社會保障體系。在納稅人大部分尚僅限於涉外人員及其要增加投入發展經濟的中國來說,僅能維持最低水準,一旦波動,社會保障體系自身都無法保障。這裏所說的是全面的經濟社會波動,比如失業的膨脹等等,而不是僅指一些事故事一般性的災害。比如,目前許多省市針對大量的失業和下崗職工生活難以爲繼的狀況,紛紛採取了最低工資界限或最低救濟額度,但這些保障標準是偏低的。如果借用馬克思經濟學的勞動力價值構成理論,則目前的保障額僅僅是勞動力價值構成中的個人維持費用,根本談不上發展、享受和養家餬口及其教育、訓練,另一方面甚至出現“大款”或高收入者領救濟的情況,從而使社會保障流於形式。
從另外的角度說,市場發育的過程無疑是市場機制萌芽和甦醒的時期,而這期間最需要的是一個完全寬鬆的經濟空間,即市場體系保要素以獲取各自的利益爲出發點,以獲取利潤最大化爲目標,充分發揮各要素的能動性,從而不斷優化市場體系要素之間的結構,發揮結構效率和效益,提高各要素質量,使市場機制在螺旋上升中充分起到經濟發展指揮者的作用,促進經濟增長和提高經濟運行的素質和質量。社會保障體系的強化再加上計劃的經濟優勢特徵未能顯現,將使市場的健全和完善經歷一個較長時期。這是由於社會保障依靠的是每一個市場主體共同的經濟支持,而保障則只對出現特殊情況的個人起作用。儘管每一個經濟人都有潛在的需要保障的可能性,但由於這種可能性轉化成現實對於發展中的經濟人來說是一種類似於“烏托邦”式的東西,這就出現了社會保障出資者與社會保障獲得者之間的不對稱性,從而引起社會保障出資者的不滿,各種虛假行爲必然出現;出將引起保障獲得者無後顧之憂,甚至形成無資本的食利者,破壞市場機制所要求的公平和效率原則,從而使經濟的發展處於一個萎縮的空間之內。可見,社會保障體系的發展和完善與市場本身存在着本質上的背離。這一背離用一句話說,就是市場及其市場機制的個人利益目標與社會保障體系的社會或更準確地說是政府目標之間的差異而造成的。解決這一問題的出發點應該是個體或個人目標,與社會或政府目標的融合,或在共同收益的前提下的交叉。
二
我國經濟是建立在公有制基礎上的社會主義市場經濟,所有制關係決定的制度、制度決定的體制、體制決定的機制和措施等,都必然體現出社會主義的特有特徵和市場經濟的一般要求,因此,存在着社會保障體系與市場對接的可能性。
生產資料的公有制決定了生產和消費的社會化特徵,在共同佔有生產資料進行聯合勞動的前提下共同佔有產品,同時也就共同佔有消費品。現實中對生產資料的佔有以國家所有爲具體的表現形式,而實現形式則具體化爲全民所有制和集體所有制,並根據產品的不同劃分爲企業所有(使用),從而形成了在全社會的大生產、大交換、大分配、大消費的總過程中的經濟協作關係和生產資料及其產品的佔有。這樣就使公有制從抽象落實到了具體。而在這一所有制及社會主義制度下,必然使社會的所有剩餘產品由社會統一掌握,通過財政和信貸,把剩餘產品價值的一部分,經過社會的分配和再分配以貨幣的形式返還給勞動者;另一部分作爲社會保險基金掌握,因此 ,社會保險體系就成爲建立在統一經濟基礎上的一種機制。這種機制的運行,就不再是以拾遺補缺的形式出現,而是可以通過多種渠道爲社會成員提供保障。但是應該看到,由於我國的所有制尚是以公有制爲主體多種經濟成分並存的形式,社會主義保障與社會保障之間存在着一定的差異,社會主義保障還只能以一般的社會保障形式出現,還僅僅是有限度的保障,而只是在某些方面體現出社會主義的原則。同時,由於我國比較低的生產力水平從而比較少的社會剩餘產品生產,“蛋糕”還不夠大,對社會成員的全面保障僅僅是一種可能性。
從現實情況看,我國的市場由於計劃因素的影響而有一定程度的異化,這種異化在現實經濟中表現爲兩種截然對立的形式:一種是抽掉了市場機制自身特徵的成爲計劃附屬物的“準市場”,另一種是膨脹了的市場
機制起作用的混沌市場。在第一種情況下,社會保障體系的存在僅能以保險一種形式出現,甚至保險更多地以自救的形式出現,並且帶有很深的非經濟的烙印,政府行爲的痕跡大於經濟行爲的作用。在第二種情況下,社會保障體系無法在混沌市場中生存和發展,即使存在也只能是對其自身的異化。也就是說這種保障非但起不到保障作用,而且會使混亂的市場更加無序。這是由於混沌市場中各市場要素是混雜或缺位的,保障只能作爲應該保障而存在,一旦保障爲不該保障或不知該不該保障的要素提供了,則是使社會保障
體系自身的崩潰。社會保障體系與市場對接的第二個可能性是市場成爲直接計劃調控下的間接市場,從而消除或限制市場的破壞性機制作用,並且使計劃對市場的直接調控成爲一種經濟對市場的純粹調控,而不是行政命令式的僵化調控。這一可能性在現代市場經濟條件下是存在的。這一方面依賴於世界經濟發展史中“市場失靈”和“政府失靈”的雙重存在,使得無論市場還是政府都不能獨攬控制經濟的大權,而必須在理論上得到更新,亦即所謂的“看不見的手”與“看得見的手”交互作用,以彌補市場及其市場機制的`缺陷和政府強制力的極限。另一方面則是由於現代經濟發展的狀況從總量上看,能夠在一定程度上給市場機制的發展,從而市場體系的建立提供足夠的速度和足夠多的較高素質的要素,現代的管理方式和現代經濟的擴張能夠在一個較爲廣泛的範圍內爲勞動者提供基本的生存條件——勞動崗位,這就給社會保障體系的建立提供了一個較爲寬鬆的空間,即在不影響市場發育以及市場要素配置效率和素質的前提下,依據市場發展以至經濟增長所帶來的社會保障體系建立所必須的經濟源泉。但是,這個可能性仍然未必會轉化爲現實性。據美國醫學會期刊1996年10月23日刊登的一項最新調查顯示,美國有3700萬成年人沒有醫療保險,原因在於這些人付不起過於昂貴的保險費。這從一側面提醒我們,要使社會保障體系與市場體系真正實現對接,在現實的狀態下,尤其對於中國這樣一個發展中的人口大國來說,需要從更爲廣闊的目標下拓展思路,以在不影響市場發展的基礎上建立社會保障體系。
另一個二者對接的可能性是存在於文化領域,即我國文化是一種特殊的歷史產物,從而有其獨特性,使之不同於其它的文化體系。從宏觀角度看,中國傳統文化是根植於大國、戰亂、強權、貧窮的基礎上的,因此中國人對於經濟利益的追求採取一種較爲淡漠的態度和對於衣食有餘的不高的滿足感。中國傳統文化作用對每個社會成員的影響表現在極強的自律性及比較穩定的心態上,因此不會對經濟的波動產生過分的狂熱,從而在另外的方面,對市場機制的膨脹起到了一定的限制作用。尤其是改革開放之後,中西文化的融合和借鑑,每個社會成員能夠對經濟採取謹慎而又積極的態度。相反,對社會保障體系則有一種認同感,而且由於歷史文化因素的沉澱作用,客觀上存在着社會保障體系與市場融合生長的文化空間。
同樣,隨着市場的發展和市場體系的逐步建立,市場中的經濟要素也越來越龐雜,越來越多樣化和具有獨立的要素的要求(如資本要求利潤、勞動要求工資、土地要求地租等),各要素之間的關係和聯繫也越來越緊密和充滿了利益分配的瞬息轉變,在這樣一種狀況下,市場自身的缺陷就越來越明顯地暴露出來,市場機制的調節作用隨要素的增加和要素關係的複雜而呈現遞減的趨勢。而阻礙這一遞減趨勢的最重要的因素就是社會保障體系的建立、完善與發展,這就使得市場及其內部機制與社會保障這一外部環境的關係,存在着一種相互依存、相互制約而又相互促進的在市場發展到一個較爲充分的前提下的融合關係的可能性。現代經濟現實所表現的也正是這一概括的內涵,這也是重點與多點論的有機統一。
另外,由於市場是經濟的,市場是否完善,決定着經濟的發展狀況,經濟的發展又制約着社會保障體系的完善。因此,在二者之間,存在着一種相對互補關係。而這種互補關係的得以形成和確立,其關鍵是市場利益主體與社會保障利益主體的一致性,這種一致性來自於市場以及社會保障本身的優勢與缺陷。
三
可能性轉化成現實性畢竟需要有具體的中介,否則會使可能性變成相反的排斥因素,而使社會保障體系與市場的對接得不到實現。二者的對接,在現代經濟中要靠政府職能的經濟化來具體實現。
在經濟發展的歷史過程中,由於政府(或政府機構)處於經濟發展的權力推動者的位置,所以,在人類經濟發展歷史中的相當長的階段上,政府對經濟發展採取了強權下的直接控制,而這種控制對於生產力不發達的歷史階段是一種客觀要求。在生產力不發達的情況下,政府的強制力就是組織生產資料並減少浪費的最可靠的保證。這對於一切產業及國民經濟的基礎——農業的發展尤其重要,現化工業的前身的主幹是政府領導下的對農作物進行加工的國營工業。在城市復興以致現代國家財政體系建立起來以後,政府才把經濟控制權交由市場,從而由政府對經濟的直接控制轉換爲間接控制,這絲毫也不說明政府控制經濟能力的削弱,而是在更高層次上的加強。正因爲如此,政府介入到社會生活的各個方面,既深入到經濟基礎,又深入到上層建築。但適應經濟發展的現實,政府的職能必須發生新的變化,即實現“政治職能——政治、經濟、文化職能——經濟職能”的轉變。這種轉變不否認政府作爲政府的職能的完整性,而是承認政府職能現階段的現實性。在我國,長期以來由於生產力水平和勞動者素質的雙重低下,採取了統制型的職能實現形式,使社會生活的各個方面都打上了指令性的烙印,即使是早已建立的社會保障體系也更多的是非經濟的,住房、醫療等等都由國家統籌,在商品經濟條件下存在着經濟人地位和利益的虛化。從而在建立和完善市場體系的過程中,社會保障體系與市場的背離則已經突出地顯現出來:社會保障體系所需資金總量增長與未來支付預期量不協調發展(社會保障的人員及種類呈膨脹趨勢),市場的發育更加強化了這種不協調(失業的出現和擴大減少了資金來源)。
所以,政府職能的本質則是針對經濟的,這是現代經濟發展的必然要求,即強化政府的經濟職能。一般地說經濟職能還不夠,而是政府職能的經濟化——政府的其它職能要圍繞着經濟職能來行動。政府職能轉換不是機構設置的變化和人員的裁減,其職能的經濟化,就是使政府的行爲更加符合社會保障體系的健全和市場體系的建立的雙重要求。具體來說,就是在市場體系的發育過程中,更多地採用經濟化的計劃而不是命令化的計劃去指導和調控市場,並通過政府的必要的權力加以約束,從而建立一種既能有利於經濟正常運行,而又儘量少地帶來消極後果的社會主義市場。這種市場具備的基本特徵只能有兩個:效率與秩序。效率就是指經濟總量迅速增長,一方面創造了更多的可用於社會保障體系建立的資金;另一方面創造出更多的不需要或較少需要純粹的社會保障的人員。秩序就是指經濟要素的質量提高和結構優化,一方面實現市場發展和經濟增長的高效益;另一方面實現最大化的利潤安排。這樣就可以保證社會全部剩餘產品都能真正掌握在國家手中,增大社會保障所需基金的份額,爲社會保障體系的完善和發展作用提供物質保證。
同時,政府職能的經濟化,還需要對社會保障體系儘量少地採用行政的辦法而是採用經濟的辦法建立,增大保險在整個經濟保障體系中的比重,使社會保障體系在符合社會主義公有制性質,即保證每個社會成員的正常並不斷提高的生存、生活條件的前提下,更多地轉變爲由全社會每個成員主動共同參與的體系。社會保障體系的建立一方面是維護政府威信或鞏固國家政權服務,因此,社會保障體系的建立應該在政府的統一協調下通過經濟手段去解決。政府如果擔心社會保障交由市場去完成
將承擔巨大的風險的話,就應該從根本上去發展經濟,而儘量少作一些亡羊補牢般的事情。因爲,作爲政府行爲色彩濃重的社會保障工程,是現代經濟條件下政府所能做的不多的事情之一,那麼社會保障就更多地要求政府承擔最大的部分,而不能不負責任地由個人和企業去承擔。社會保障的政府行爲應主要體現在由財政中拿出錢來,而不是對個人和企業第二次收上錢來。這樣才能起到保障市場主體的作用,否則,要麼成爲簡單的一人一張餅變成一人半張餅,要麼成爲劫富濟貧,對市場體系建立從而經濟發展都是沒有好處的。唯其如此,社會保障與市場才能成爲互相促進、互相保證的而不是對立排斥的體系,避免已經在世界多國出現的二者相互侵銷的教訓。
當然,政府職能的經濟化,同樣是一個龐大的系統工程,這不僅涉及到政府內部職能的分工,涉及到政府、企業、人的宏觀職能劃分,還涉及到現實中*府職能慣性對政府職能轉換的深刻影響。另外,政府職能的經濟化必然從根本上改變政府的傳統涵義,需要一個思想轉變的艱難的過程,更重要的政府職能經濟化將從根本上改變政府與企業、個人之間的利益分配關係。這就需要在實踐中不斷地總結經驗,不斷完善,使社會保障體系真正起到它應有的作用。
