摘要：完善“鎮管社區”管理模式課題的提出和探索實踐，是在嘉定新城（馬陸鎮）城市區域擴張、開啓新一輪建設發展的大背景下應運而生的。本文詳細介紹嘉定新城（馬陸鎮）“鎮管社區”管理模式運行現狀，並以提高整合配置資源能力爲目標，以明確功能定位爲前提，以創新機制爲關鍵，按照“重點是改革，核心是創新”的要求，結合現階段嘉定新城（馬陸鎮）社會發展水平、差異性社區資源結構和居委自治能力等實際情況，進一步探討如何實現“鎮管社區”管理模式中事、權、責的均衡配置和調整優化，以此不斷完善“行政、統籌、自治”相結合的管理機制，爲解決嘉定新城城市化建設推進中區域跨度大、管理尺度大、社會梯度大、人口複雜的矛盾等問題，爲真正構建起一個有利於政府職能轉變的扁平化、科學化“鎮管社區”管理模式提供理論基礎。
關鍵詞：模式優化；功能定位；職權適配；多元治理主體
一、“鎮管社區”管理模式的產生背景和工作現狀
1.新形勢下城市社會管理的背景。一是城市化進程特定階段。2011年底召開的上海市社區工作會議上，市委、市政府明確提出了“鎮管社區”的體制改革要求，探索構建以城鄉社區爲重點的基層社會管理服務體系，通過管理體制的創新，及時有效地應對社會管理領域出現的各類新情況、新問題，真正使得政府、村（社區）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服務、統籌協調、羣衆自治五大核心職能。二是嘉定新城建設發展需求。當前，嘉定新城經過多年建設發展，核心區已處在由基礎建設進入功能提升的轉段發展期，即進入由建到管、以管爲主的關鍵階段，其管理能力水平的高低，將直接影響嘉定新城的形象展現和功能發揮。因此，加快在管理架構、工作體系、隊伍支撐、財政保障、服務手段等方面形成相互配套、協同推進的社會治理新機制，構建起重心下移、職能明晰、運作順暢、資源共享、服務全面、隊伍專業的社會管理新格局，以有效確保經濟社會平穩有序轉型發展，成爲現階段的必然要求和緊迫任務。三是打造良性社會生態。良性的'社會生態是和諧社會的主要特徵，是促進經濟發展、保持政治穩定、發展精神文明的重要紐帶和環境條件。突破傳統模式，更新理念與舉措，已成爲新城社會管理的內在要求，必須在體系設計與制度建設上探索實踐，更加註重改善民生、權利保障、秩序維護和源頭治理，以有效實現“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的目標任務。
2.“鎮管社區”管理模式的構建與運行。一是合理歸類，科學劃分。嘉定新城（馬陸鎮）鎮管社區體制改革涉及區域範圍主要是城市化程度較高的嘉定新城核心區西區，即東至S5滬嘉高速，南至蘊藻浜，西至漳浦河，北至A30郊環線，共約21平方公里。在兼顧現實要求與歷史現狀的基礎上，按照相對集中、規模適度、效能優先的原則，整合區域內4個行政村、6個居委會資源，科學劃分爲6個社區。每個社區的管轄面積爲3-4平方公里，在兼顧現實要求與歷史現狀的基礎上，做到既有利於屬地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能確保權責統一、職責明確、運轉靈活。二是設置機構，配備隊伍。嘉定新城（馬陸鎮）以“鎮—社區—居（村）”的組織架構模式，建立社區黨總支、社區管理委員會、社區服務中心分中心，全面管理、推進、協調社區各項事務。按照機構精簡、人員精幹的原則，目前，各社區主要下設社區居務工作室、綜治聯勤工作室、黨羣綜合辦公室等部門，配備管理人員13—17名，由班子成員和條線幹部組成，其中社區班子成員7—9名，兩委正副職領導崗位實行交叉任職。社區工作人員以“委派+競聘”的方式產生，確保結構合理、能量充足。三是主動“自轉”，發揮效能。自“鎮管社區”模式實行半年多來，6個新型社區積極“自轉”，努力探索，對現有社區管理運作的體制、機制進行改革創新，形成了“一心四化”管理體系、“五個一”工作制度和“三級考覈”機制，確保社區在未來的發展上能充分發揮社會管理和社會整合功能。“一心四化”指以黨組織領導爲核心，形成管理網格化、工作精細化、服務優質化、考評社會化“四位一體”的塔形管理模式。“五個一”工作制度，主要有一週一安排、一週一排查、一週一分析、一週一通報、一週一小結，確保社區實有人口實有房屋登記、掌控重點人口及特殊人羣、消防隱患等基礎性工作順利推進，確保社區各類情況動態跟蹤，數據實時更新，矛盾糾紛態勢清晰。“三級考覈”機制指以“多方參與、客觀科學”的原則，建立的“民意測評+條線幹部考評+社區兩委評定”的考覈機制。
二、“鎮管社區”工作推進的成效
1.提高了社區精細化管理的效率。“鎮管社區”模式打破了原有由鎮行政區域所劃分的村居界限，通過在政府與村居間搭建綜合黨務、居務、服務等功能於一身的社區層級，劃小服務半徑、消除管理盲區，並通過給與社區層級充分的人財物授權，努力夯實社區組織、壯大管理力量、強化基礎工作，確保行政管理能夠下沉到底，有效提高工作效率。
2.緩解了多元分化的公共服務需求。社區作爲政府下沉到基層的一級行政組織，即能依靠區域內公安、醫院“條”的垂直組織力量，又能有效整合“塊”內的各方資源，在實現縱向聯動和橫向互動的服務資源整合、配置方面具有明顯的優勢。同時，每個社區都將根據區域實際情況，建立社區服務中心分中心，從文體、醫療等生活服務到黨務、政務服務，爲居民提供一站式服務平臺。
3.體現了社會協同的基層治理方向。“鎮管社區”的社區層級是一個綜合黨務、居務、社會事務於一身的工作平臺和服務窗口，負有在其管轄區域內統籌引導、協調各方參與社會共治的職責。各社區以互利共贏爲基點，建立了“網上議事日”、“希望樹”微信平臺等社區共商共治機制；以政社互動爲推手，健全了社區事務聯席會議、“義工”聯合會等社區事務共管機制，社區治理主體正逐步由政府唯一轉變成區域內各類多個單元共同管理。
三、“鎮管社區”工作推進中的不足
1.責權關係還不夠明晰。嘉定新城（馬陸鎮）社會管理事務繁重，作爲鎮派出機構，社區不具備具體的執法能力，缺乏有效的調控手段。一些社會、經濟管理的重要權利，如城管、房管、工商等還都屬垂直管理，突出矛盾往往要通過且只能通過綜合執法模式才能解決。無論是垂直管理還是綜合執法，都造成了條線部門與職責不清，許多工作推進效率不高。
2.職能分配有待梳理。從轉型期實際情況來看，社會自治能力還未達到較高水平，“鎮管社區”中“社區管理、居委自治”的理想運作模式無法實現，各項治理、管理工作仍然需要政府（社區）主導並提高在基層的行政執行力，推進落實。只有當居委通過實踐完全具備了成熟的治理能力，政府（社區）權利才能得以自然退出。
3.執行能力有待提高。在實際運行中，雖然社區配備了對應的管理、聯勤人員，但既要完成大量上級部門的行政工作又要落實“屬地化”轄區日常事務，力量上仍然較顯薄弱，仍然將大量行政工作直接佈置、落實到居委、籌建組，自治發展受到制約。
四、完善“鎮管社區”管理模式的建議
1.黨建引領，爲優化“鎮管社區”模式提供政治保證。社區黨建全覆蓋是市委對新時期社區黨建工作的新要求。在“鎮管社區”管理模式下，社區黨建工作始終是社區建設過程中的核心工作。一方面，“鎮管社區”是在區、鎮兩級黨委的指導下探索的一條適合城郊結合部區域需求的社區管理方式；另一方面，在“鎮管社區”探索實踐中，通過“黨建引領”，充分整合政府、條線執法部門、社區、居委等各方力量，進一步清理完善網格化和大聯動大聯勤邊界和操作流程，更好地推進工作、達到效果。
2.完善職能，爲優化“鎮管社區”模式提供有效途徑。通過重新對社區、居委的事權進行劃分，實現“鎮管社區”雙重目標：政府層面，能夠形成高效快捷的社會事務管理、處置機制；居委層面，剝離部分行政職能後，致力發展居民區自治建設，同時儘量避免過度期中出現的居委職能邊緣化、空心化等現象。在進一步梳理、分配社區、居委各自應承擔的職能時，即要拋開居委行政化的傳統思想，也不能完全排斥政府參與，根據目前社區功能實際情況和居委自治能力和水平，建議梳理分配社區、居委各自應承擔的管理、自治工作梳理。
3.多措並舉，爲優化“鎮管社區”模式提供力量保障。一是完善制度建設，促進實現長效常態管理。建立完善明確規範的工作制度。重點包括設崗定責的“事權責任制”，確保各項工作和複雜疑難問題或直接解決、或歸口辦理、或協調整改、或重點督辦；建立完善依法、有序、高效的管理制度。主要包括經常性教育培訓引導機制，全方位社情民意傳導機制，跟蹤協調落實整改機制和績效督查評比反饋機制；建立完善便捷惠民的服務制度。採取“多元化平臺，組團化服務”模式，寓管理於服務之中。一方面加強社區警務室、聯勤站、黨員議事點、文體分中心等載體建設，構建起民情信息網、矛盾糾紛排查化解網，輿論宣傳網，幫扶救助網等，另一方面以責任區塊爲單位，組建專羣結合的管理服務團隊和志願者隊伍，推行“主題化服務”，大力開展走居入戶、家園自治、羣衆文化等各類活動，教育引導羣衆主動、有序參與社區公共事務管理。二是健全公共財政支出體系，促進公共服務均等化。在切實轉變政府的社會職能與實現扁平化管理條件下，圍繞加強社會管理的目標任務以及管理的能級要求，根據社區標準化建設管理的規範要求，按照“財權事權對稱、分級負擔”的原則，科學分析公共管理的投入結構和資金需求，覈定各類政務、事務、居務的支出定額標準，建立健全社區基本運轉和公共服務、社會管理的財政保障機制，加大公共財政對社區的支持力度。三是加強社區服務分中心規劃建設。對接新城核心區西區七大社區鄰里中心建設，加快軟硬件資源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，爲開展社區管理服務提供必要的場所，在解決好“物”的依託的基礎上，聚焦社區居民的日常生活需求，提高社區的綜合功能和服務水平。四是加強社區工作隊伍建設。在充分利用好、培養好、使用好社區一線工作人才的基礎上，堅持“用環境吸引人，用政策激勵人，用事業留住人”的方法，爲一線幹部免除後顧之憂，社區管理班子成員薪酬參照村管理班子成員。加強對社區管理班子成員、社工、居委幹部以及各類協管員的教育培訓，補“長”能力短板，提高社區管理工作水平。建立健全科學合理的考覈激勵機制，打造一支專業化、高素質的管理團隊和社工隊伍，以適應新城管理運行的客觀要求。
4.虛實結合，爲優化“鎮管社區”模式提供多樣化渠道。從當前實際情況來看，嘉定新城核心區西區範圍內新建社區目前的基本職能應以管理爲主，並已通過前期夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源等方式，做“實”了社區層級。從長遠發展來看，隨着城市人口大量導入，社區居民對社區服務、民主自治等方面需求必將不斷上升，對此，在做實“鎮管社區”的基礎上，進一步探索“虛實結合，以實爲主”的管理模式，可以通過嘗試政府購買服務、扶持公益性社會組織發展、發展共商共治機制等，做到下沉行政資源、充分給與社區財物人權、補充管理力量，確保工作效率、服務品質和政府管理成本的動態平衡。
