一、現行國家菸草專賣法律體系及作用
我國菸草專賣制度的確立，對菸草行業的發展，起到了非常重要的作用。菸草專賣法律體系是國家法律體系的組成部分。現行菸草專賣法律制度已形成較爲完善的框架體系。《菸草專賣法》以法律的形式，確定了國家菸草專賣制度的基本形式，明確了國家對菸草實行“農工商、內外貿”“雙重領導、上級爲主”的管理體制，設立了許可證和準運證兩大基本法律制度。菸草專賣法律體系的作用，首先，在准入上控制了菸草製品的生產和銷售。其次，在交易上控制了菸草製品的無序傳播和使用。第三，在計劃上控制了菸草製品的生產總量和銷售總量。
二、現行菸草專賣法律制度的缺陷和不足
（ 一） 立法背景已時過境遷
《菸草專賣法》是在計劃經濟條件下出臺的帶有濃厚計劃經濟色彩的一部法律。其立法的依據在本法第一條已表述清楚： “有計劃的組織菸草專賣品的生產和經營，提高菸草製品的質量，維護消費者利益，保證國家財政收入，特制定本法”.但隨着我國經濟體制改革的深入、市場化進程的加快，特別是我國加入 WTO 融入世界經濟的大市場、大循環，以及《菸草控制框架公約》對我國生效之後，《菸草專賣法》在當時背景下產生的立法依據就難免不合時宜。
（ 二） 實體法本身的漏洞、執法權限的交叉重疊以及與現行行政諸法的矛盾，給依法行政帶來困難
從《菸草專賣法》本身的漏洞看，主要表現在： 職權交叉重疊； 權限不明導致執法者變成了違法者； 執法主體和經營主體的合一，導致自由裁量權的濫用； 未能針對不同類型審批設計不同形式的運行機制，審批的有效性與權威性亟待加強。
（ 三） 菸草中央立法過於原則，可操作性較差
1. 執法主體不明，職責不清。
2. 法律、法規、規章之間存在一些比較明顯的衝突。
3. 力度不夠的問題，菸草專賣管理法定措施較軟，而在實際執法工作中往往又採取強硬的手段，往往形成事實上的違法執法，越權行政。
（ 四） 計劃管理色彩過濃，部分內容嚴重滯後
從《菸草專賣法》的.制定時間看，我國尚處於“有計劃的商品經濟”階段，時代侷限性和滯後性凸現勿疑。我國加入世界控煙公約後《菸草專賣法》又如何體現，菸草廣告如何限制，都是目前的《菸草專賣法》沒有明確規範的。
（ 五） 地方立法與中央立法嚴重衝突、牴觸，地方保護合法化
目前，已有 10 餘個省市出臺有關菸草專賣管理的地方性法規或規章，在地方立法中，存在與中央立法衝突、牴觸，地方保護合法化的不良傾向。
三、對當前菸草立法工作的建議
（ 一） 菸草立法應遵循的原則
1. 以社會主義市場經濟爲立法背景的原則必須堅持兩個觀念： 一是堅持社會主義市場經濟與國家菸草專賣制度相容的觀念。二是堅持將市場競爭理念、市場競爭規則引入菸草立法的觀念。
2. 充分考慮 WTO 對中國菸草法律制度影響的原則加入《世界菸草控制框架公約》必須以積極的心態去研究和探討這一關係到菸草行業生存與發展的重大課題，以實現中國菸草行業的快速、穩定、健康和可持續發展。
3. 實施《菸草控制框架公約》給我國菸草立法帶來的挑戰一方面，《菸草控制框架公約》制定與生效的本身將嚴重影響到菸草行業的發展。另一方面，菸草控制框架公約要求政府採取全面的菸草控制法令，對菸草企業的生存環境產生較爲不利的影響。
4. 維護專賣法制統一的原則地方立法與中央立法要充分做到三個統一： 一是菸草專賣法律制度自身的統一； 二是國家菸草政策與國家菸草法律的統一； 三是要確保地方政策與菸草法律的統一。
（ 二） 近期菸草立法工作需要注意的幾個問題
1. 鞏固和穩定菸草專賣管理制度，對《專賣法》及其實施條例暫不作修改。
筆者建議對《專賣法》及其實施條例不作修改，並在近幾年內要力求保持穩定。原因如下：
（ 1） 近年來國家立法任務繁重，還未達到需要修改法律的程度。
（ 2） 法律、行政法規的立法程序比較複雜，要求較高，時間較長，《專賣法》及其實施條例分別屬於法律、行政法規，目前要納入修改議程操作性不強。
（ 3） 目前修改《專賣法》及其實施條例的風險較大。
（ 4） 《專賣法》及其實施條例的法律條文本身不涉及菸草行業政企分開和企業組織結構調整等問題。
2. 儘快組織力量修改《菸草專賣品準運證管理辦法》。
修改重點如下： 開證權限重新調整； 肯定新技術即計算機網絡技術在準運證管理中的作用； 嚴格辦證主體資格認證和管理制度； 嚴格行業經營管理的內控機制。
3. 切實解決菸草地方立法與中央立法衝突的問題，制止地方保護合法化傾向。
（ 1） 國家菸草專賣局應當明確對地方立法的態度。建議明確以下三條意見： 其一，地方立法是對中央立法的有力補充； 其二，地方法規不得與中央立法相沖突、牴觸； 其三，不得以任何地方立法的形式實施地方保護。
（ 2） 在具體操作措施方面，國家菸草專賣局可以商請相關部委或國務院法制辦函告各省級政府、以及有地方立法權的較大市、經濟特區政府，表明國家主管部門對菸草地方立法的態度。
4. 創新行業立法工作機制。
建立一套科學、有效的行業立法工作機制十分必要。
對此，筆者建議： 聘請有關法學、經濟學專家以及在立法機構有一定影響的權威人士組成課題組，參與立法工作，加快進度，提高效率，擴大影響。同時建立一套科學、高效的立法工作機制。
（ 三） 以新《菸草專賣許可證管理辦法》爲例，談現階段菸草立法的趨勢
1.《新辦法》的法律地位2007 年 2 月 5 日，國家發展和改革委員會通過第 51 號令發佈了《菸草專賣許可證管理辦法》，此辦法自 2007 年 3月 7 日起施行。《新辦法》則改由國家發改委發佈實施。這是由於國家法律調整制定規章權限主體所造成的。2003 年機構改革時改由國家發改委代管。這樣，國家菸草專賣局既不是國務院的組成部門，也不是國務院的直屬機構，只是作爲國家發改委代管的國家菸草專賣局予以保留，因而喪失了規章制定權力。爲保持菸草專賣許可證管理辦法作爲規章的法律地位，《新辦法》改由國家發改委發佈。
2. 新《菸草專賣許可證管理辦法》，展現的菸草專賣立法趨勢（ 1） 菸草專賣立法要適應中國加入 WTO 承諾和《菸草控制框架公約》施行的形勢。《菸草控制框架公約》第十三條中對通過因特網進行菸草廣告、促銷和贊助活動作了限制性規定，第十六條規定不得向 18 歲以下者出售菸草製品。我國已經批准了這個公約。新辦法適時地吸納了《菸草控制框架公約》的有關內容，對中、小學校周圍不予發放菸草專賣零售許可證、禁止自動售貨機售煙、限制信息網絡銷售捲菸等方面作了規定。
（ 2） 菸草專賣立法，特別是涉及行政許可的立法要遵循行政許可法的要求。2004 年 7 月 1 日，行政許可法開始施行。新辦法是行政許可法在菸草行業具體實施的表現形式，要求將行政許可法的有關規定結合菸草行業的實際情況加以具體化的規定，從而保證行政許可法在菸草行業得到切實全面的實施。
（ 3） 菸草專賣立法，要符合鞏固菸草專賣制度和推動菸草行業改革發展的需要。新辦法將菸草專賣法律的有關條文進行細化，爲鞏固菸草專賣制度打下堅實的制度基礎。
例如，菸草行業行政審批制度改革中如何完善菸草專賣行政許可程序、菸草行業聯合重組、組織結構調整等等。對於上述問題，原辦法不可能進行規範和調整，必須要有新辦法來解決改革和發展中遇到的新問題。
（ 4） 菸草專賣立法，要着眼於提高菸草專賣執法水平。
菸草行業全面推進依法行政、鞏固菸草專賣制度、樹立行業負責任的社會形象都要求進一步提高菸草專賣執法水平。
新辦法不僅要解決菸草專賣許可證管理中存在的具體問題，還肩負着從制度層面不斷提高菸草專賣執法水平的任務。
總之，《新辦法》貫徹了行政許可法的法律原則。法律原則體現立法精神。新辦法將實施菸草專賣行政許可應遵循的原則作爲一個立法重點在總則中做出明確規定。
