本文是由上傳的：我國土地徵用中存在的問題及對策_法學理論論文(1)。
論文論文摘要：近幾年來，隨着經濟的發展，城市化建設不斷加快，國家對土地徵用越來越多，很多土地被徵用後，建設成了開發區、旅遊度假區等。由於這類建設往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間內形成了大量的資金流失，涉及到廣大農民的生活保障、就業、土地補償金分配等多項問題。筆者發現，近幾年來，一些地方政府爲了招商引資，發展地方經濟，不顧農民反對，以社會公共利益需要爲名（實爲商業投資），大肆徵用農民土地及土地上的房屋等事件履見不鮮，農民失地問題已成爲一大焦點。社會弱勢羣體——農民的權益被不斷侵犯，導致大量越級上訪、羣體上訪事件履履發生，給社會穩定埋下了隱患，如何解決好農民土地徵用問題，切實保護農民的利益，是當前黨和政府面臨的重大課題，如果農民徵地問題得不到妥善解決，不僅會影響到中國社會的發展，同時還影響到中國社會的政治穩定，爲此，筆者試圖從我國對農村土地徵用的現狀出發，圍繞土地徵用範圍、徵地補償、被徵地農民的保障等環節入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。
論文關鍵詞：土地徵用 公共利益
問題 對策
一、土地徵用過程中存在問題我國土地的所有形式分爲國家所有制和農村集體所有制兩種，我國的土地徵用是發生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家爲了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償後，將農村集體經濟組織所有的土地轉變爲國家所有。我國現行的徵地制度形成於計劃經濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯後市場經濟的發展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產生一些問題。
（一）徵用範圍亂主要表現爲目前“公共利益”概念的界定模糊。土地徵用是國家授權的並依照法律規定的依據和程序所實施的一種行政行爲，直接關係到農民的切身利益。①爲了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。我國《憲法》第10條第3款規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地徵用或徵收並給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或徵用並給予補償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作爲集體土地徵用的前提條件，但對於“公共利益需要”的內涵和範圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可徵用農村土地的現象。根據《土地管理法實施條例》對徵地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地範圍內，爲實施城市規劃需要佔用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍外的土地，應當屬於爲“公共利益”需要使用，而事實上，爲實施城市規劃分批次徵用土地後，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給使用。比如商業用地本來是不能適用土地徵用的，但實際上，大部分被徵土地都用於了商業目的，而這種商業利用被解釋爲搞國家經濟建設，結論自然就爲“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規定的寬範性往往使公共目的和商業目的混同，給一些地方政府濫用土地徵用權大開綠燈。
（二）徵地補償低我們知道，國家爲了公共利益，對被徵佔土地的農民進行補償，既是世界通例，也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是我國現行法律規定明顯帶有計劃經濟的特徵，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規定：“徵用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附着物和青苗的補償費，②徵用耕地的土地補償費爲該耕地被徵用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費爲該耕地被徵用前3年平均年產值的4—6倍。”根據上述法律規定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附着物和青苗的補償費都是以土地過去年均產值作爲確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平，進而難以維護農民現有的生活水平。而廉價的土地徵用成本使政府在徵地中獲取了本應屬於農民的土地徵收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農民的權益，也影響了政府在人民羣衆心目中的信譽與權威的樹立。
（三）保障制度滯後農村土地被徵用後，農民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數農民會感到茫然無助，此時，各項應有的社會保障措施明顯滯後。首先，表現在基本生活保障問題上。農民土地被徵用後，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購買，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫療費用支出使農民更加感覺到了手中的徵地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農民的就業難題。農民長期在農田勞作，普遍具有文化程度低、勞動技能單一的特點，儘管在徵地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨着我國計劃經濟各市場經濟轉變並趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，雖然不少開發區、渡假區在徵地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優先錄用失地農民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農民即使通過安置獲得一份非農職業，但在目前“競爭上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競爭的社會大潮下，農民受其自身素質的限制，難以適應企業的需要，往往成爲下崗的首選對象。其次是農民勞動技能的培訓，幾乎所有大面積土地徵用各級政府部門都有對失去土地的農民的勞動技能培訓，而且有培訓費用方面的補助。但這種培訓更多的是流於形式，作爲基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務而已。實際上，大多數的農民採用的是一種邊幹邊學的方式。再有，就是失地農民的自主創業問題。這本是一條減輕政府負擔，失地農民自強奮鬥的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續繁雜，各類規費名目繁多等問題，從而使農民望而卻步。
（四）土地收益分配難主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地徵用過程中，土地收益爲土地所有權及使用權收益，因此，這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際當中，一些縣、鄉、鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府佔了補償收益的大部分，而農民作爲集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處於劣勢，掌握在集體經濟組織手中的徵地補償費也往往被少數幹部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規不明確。土地補償費、地上附着物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經講過。對於這些費用是應以集體經濟組織登記戶口爲準，還是以土地承包人爲標準進行劃分，法律無具體規定，實踐中容易產生糾紛。對於嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇爲由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據，在處理上隨意性很大，法院判決後，很難使當事人服判決，執行過程中村委會牴觸大。
二、完善我國土地徵用制度的對策土地是農民最基本的生產資料，也是農民最穩定最可靠的社會保障。而徵地會使農民失去最基本的生產資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農民難以生存和發展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地徵用制度，科學地論證徵地補償及安置辦法，已經成爲迫在眉睫的任務。
（一）以法律形式嚴格限定公益性用地範圍，增加“公共利益用途”的審覈環節我國現行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那麼什麼是社會公共利益？我國《憲法》規定：“國家爲了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。”《城市規劃法》也有類似規定。這些規定都強調了徵用土地的前提必須是爲了“公共利益的需要”，也就是說，只爲某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能徵用集體土地的。但是現行法律、法規並沒有明確界定哪些建設項目用地是爲了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是爲了“公共利益的需要”。筆者認爲，當前，應儘快以立法的形式明確“公共利益”的概念。爲了便於實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的徵收權，我國應借鑑徵用制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、範圍進行明確。將徵收區分爲公共利益的徵收行爲和非公共利益的徵收行爲，將土地徵收限定在公共用途和符合公共利益的範圍內，以限制借“公共利益”目的濫用徵地權的現象。同時，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地徵收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地徵收目的合法性的事前審查和事後審查。在申報徵地過程中，由指定的機構審覈該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況來看，以各級人大審覈較爲可行，只有經審覈符合公共利益用途，方可覈准徵地。
（二）完善土地徵用的補償制度，合理安置失地農民土地徵用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的'數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中徵地的雙方多數是達不成共識的。因此，筆者認爲解決這些問題應從幾個方面着手：第一，補償標準。現行《土地管理法》儘管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本徵地的不合理狀況。耕地的常年產量因爲不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作爲徵地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，徵地補償依常年產量未嘗不可，但在市場經濟條件下，繼續這樣做就不利保護農村集體經濟組織和村民利益，爲了切實保護農民利益，也爲了建立我國完善的土地市場，徵地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標準較爲合理，在公平補償原則下，徵用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處於現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即爲農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因徵地而導致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建築物的補償費。第二，擴大補償範圍。筆者認爲在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對於個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府徵用了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償的同時，對他們今後的生活給予安置。如給予換地補償的安置，就是在徵用了這塊土地後用另一塊適宜耕種的土地補償。有學者還提出了“債券或股權補償”，筆者同意這樣的補償方法，因爲這種補償的方式收益穩定，綜合效益週期長，能爲失地農民日後的生活提供保證，另外，筆者認爲還可以將一部分補償拿出爲失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。
（三）完善社會保障制度首先要建立被徵地農民基本生活保障制度，並需有充足的資金保障，一旦徵地行爲發生，社會保障體系應立即啓動，對失地農民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫上的優惠、養老保障等各方面，解除農民的後顧之憂。其次，要拓寬就業門路，多形式、多渠道安置被徵地農民，鼓勵用地單位儘可能地把適合於農民就業的工作崗位，優先安排給被徵地農民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被徵地農民的就業競爭力和實際就業率。三是要鼓勵被徵地農民自主擇業、自主創業。通過各種信息渠道及時傳遞各類創業信息，在創業資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優惠照顧，並以制度形式規定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區可試行土地徵用補償方式的改革。據報載，上海青浦區在建設境內50公里滬青高速公路時，由區政府牽頭，將公路沿線土地徵用涉及的鎮、村集體，以土地使用權作爲資產紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯合成立股份合作公司，合作期限爲25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償的做法，使被徵地農民的生活有了長期穩定的保障。這種做法是改革徵地制度的一個創新和探索。
（四）合理分配土地徵用補償收益，明確界定產權是實現徵地補償費合理分配的關鍵我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，併發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查情況權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由於我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料，③土地徵用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，並指導他們合理使用這部分收益，用於再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額應用於本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業科學技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，爲失地農民提供更多的就業機會。
此外，凡涉及處置集體土地所有權的經管事項，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定，對於土地徵用協議，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定才能簽訂實施，防止“鄉扣留、村幹部私下瓜分” 現象，國土部門也應積極配合審計、監察等部門及時監督檢查徵地費用的分配使用情況。
註釋：
1、參閱濟南市人民政府法制網《淺談集體土地統一徵用》一文，載於第五部分《進一步完善徵地立法，適應新工作的需要》。2、參閱法律教育網民商法理論探索《對農村佔地補償分配糾紛問題的思考》一文，載於第二部分《問題的根源》。參考文獻資料1、張慶華著《中國土地法操作實務》，法律出版社，2009年11月第1版。2、《國土資源執法監察手冊》。
