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[ 摘 要 ] 我國的財政分權改革已經進行了多次，當前，改革的要求是一級政權，一級財權。然而，政權與財權相對應似乎還有很長的路要走。在地方龐大隱形債務的壓力下，在金融危機要求擴大投資的契機下，我國是否應該批准地方政府發債，其利弊分別是什麼？本文將對這些問題進行分析。
[ 關鍵詞 ] 財政分權 地方公債
一、財政分權與地方政府發行公債
1。財政分權。財政分權是財政管理體制發展的要求，規定着中央政府和地方政府以及地方上下級政府之間在財政管理方面的職責、權限以及資金的劃分。這裏我採用傳統財政分權理論，即從經濟學的角度，考慮政府職能如何在不同政府級次間進行合理配置以及相應的財政工具如何分配的問題。研究財政分權問題的目的，在於能夠找到協調處理好中央政府與地方政府之間財政分配關係的有效途徑和方法。
爲什麼有必要進行財政分權呢？這是公共產品的多層次性的要求決定的。現代國家的社會經濟生活越來越複雜，單一中央政權的活動無法滿足社會經濟的發展需要，這就要求在維護國家統一的前提下賦予地方政府一定的權限，使其能夠因地因時制宜地開展活動。由於政權的行使需要有一定的財力作爲保障，所以絕大多數國家以法律或制度形式確立了財政分權體制。
改革開放以來，中國的財政體制進行了多次調整和改革，並取得了一定的進展和積極的成果，初步形成了符合現階段市場經濟發展要求的財政分權體制。但是，現行的財政分權體制還存在着諸多的不足，亟待完善。
2。地方政府公債。地方公債是指地方政府在經常性財政收支不足的情況下，爲滿足地方經濟與社會公益事業發展的需要，按照有關法律的規定向社會發行的一種債券。它是地方政府籌措地方建設資金的一種手段，也是公債體系的一個重要組成部分。
財政分權理論強調了地方政府在資源配置方面彌補市場缺陷、提高本地區的資源配置效率的作用。但是如果財權劃分與事權劃分不對應，就會導致地方政府有事權需要，而無財權保證。
我國自1981年恢復國債以來，一直沒有恢復地方的公債發行。我國當前國債發行管理的的條例，如1993年的《國務院關於堅決制止亂集資和加強債券發行管理的通知》，1998年中國人民銀行頒佈的《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》等法律法規中都有明文規定：地方政府不得發行或變相發行地方政府債券。
我國的財政分權改革已經實行過多次，也取得了很大的效果。從穩定宏觀經濟的角度出發，我國下一步財政分權改革的關鍵應該在於是否允許地方政府發行公債。
二、我國地方公債發行的歷史條件
我國是否發行地方債這一點在很長一段時間內都是專家學者討論的焦點，從我國經濟的發展和財政分權體制的發展上來看，經濟專家們都認爲我們已經具有發行地方公債的一些基本條件，包括以下幾個方面：
首先我國1994年實行的分稅制財政體制改革，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味着地方政府可以作爲發行公債的經濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經確立。
其次，地方政府存在對地方公債資金的需求。由於我國在計劃經濟時期，幾乎將所有有限的資金都用到建設生產企業上去了，造成道路交通、城鄉電網、住宅等建設週期長、見效慢且微利的基礎設施等公共產品的供應長期滯後於國民經濟社會發展的需要。儘管近年來實施積極財政政策，但仍未擺脫它的瓶頸制約。
第三，社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨着改革開放以來，我國經濟的持續高速增長，社會閒散資金和居民所得都有了很大提高，但是投資渠道十分有限。從國際經驗來看，地方政府債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。
第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。尤其對於一些經濟發展較快的城市或地區而言，其承債能力毋庸置疑。
三、當前我國地方公債發行的契機
1。地方政府嚴重的財政赤字和債務問題。國務院發展研究中心地方債務課題組對我國各級地方債務進行了初步的粗略統計，到目前我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府（鄉鎮政府）負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。這組數據充分說明，地方政府財政已經存在着巨大的壓力。
2。地方政府提出高達18億投資計劃。自國務院推出4萬億元刺激經濟方案後，各地方政府投資熱情高漲。截至目前，根據已公佈投資計劃的24個省市合算，投資計劃總額已經接近18萬億。但是，在巨大的負債之下，我認爲地方政府是無法承擔他們所提出的投資計劃的。否則，地方政府就會面臨更大的赤字危機。
公債的發行可以一定程度上解決地方的財政困境，對地方政府必然是有利的，但是，從全國來看，是否利大於弊？我們將在下面試着進行分析。
四、地方發行公債的利與弊
《預算法》的規定雖卡住了地方政府合法發債的閘門，卻並沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。
1。地方發行公債的利處。與中央政府通過發行國債籌集資金來提供“地方性公共品”相比，地方政府對“地方性公共品”的需求瞭解和信息掌握上具有比較優勢。所以，從促進地方公共品提供和地方經濟發展來說，地方政府發行公債有其有利的地方。
爲解決當前金融危機下我國政府融資困難的問題，允許地方政府發行債券從理論上來說是可行的，且對我國市場經濟的發展有一定的積極作用。
（1）有利於深化財政體制改革，完善分稅制，實現事權與財權相統一。1994年分稅制改革以來，我國已初步建立起中央和地方分稅分級的財政體制。從財政結構看，我國一級政府一級財權和一級事權，但由於《預算法》的約束，地方政府不具有發債權，也就是沒有賦予地方政府足夠的財權。因此，從某種程度上講，地方政府實際上並沒有形成完整的地方財政體系。這也導致許多問題，最突出的是中央與地方在財權、事權分配上的不合理。實施分稅制以後，中央財政收入佔整個財政收入的68%，地方政府的收入僅佔32%，但地方政府支出卻佔60%，中央政府支出只佔30%左右。根據公共財政理論，如果賦予地方政府組織生產和提供本地公共產品的事權，同時也應賦予與之相適應的完整財權，而舉債權是規範的分稅制下各級政府應有的財權之一。從這個意義上講，允許地方政府發行地方政府債券是進一步深化財政體制改革，解決地方財權和事權不對稱的一個重要措施。（2）有利於規範現有地方政府舉債行爲，使地方政府隱性債務顯性化，有效化解地方政府債務風險，緩解地方財政困局。
雖然我國現行法律並不允許地方政府舉債，但事實上，長期以來，地方政府都不同程度地存在直接間接、或明或暗的鉅額債務。據國務院發展研究中心粗略統計，整個地方政府債務至少在1萬億元以上，而且絕大多數都屬於隱性債務，僅全國鄉鎮政府所欠債務一項就高達2200億元。造成這一狀況的重要原因就是上文提到地方政府財權與事權不匹配。
因此，在存在債務融資需要的情況下，完全禁止地方政府的舉債行爲，只會導致地方政府從非正常渠道獲得收入，以彌補必要的支出。所以，與其讓這部分自己無法控制的“制度外收入”膨脹，不如允許地方政府發債，讓地方政府以規範的債務形式取得資金，同時加大監督力度，完善地方財政體系，實現地方政府債務公開化、市場化，從而徹底改變地方財政混雜的狀況。
（3）有利於加快地方基礎設施建設和經濟發展。以城市化爲例，我國處於城市化加速發展時期，城市基礎設施相對滯後是我國城市面臨的緊迫問題。據國務院發展研究中心的研究，中國城市化水平將由2000年的36。22%提高到2020年的60%左右，城市化率每年提高1個百分點，就需新增投資12600億元，財政資金是城市基礎設施建設資金的主要來源。發行地方政府債券能夠很好地滿足地方政府建設資金的需求，從而爲地方基礎設施建設提供資金，推動城市化的進程和經濟發展。
由上可見，地方政府發行公債對社會發展有着巨大的推動作用，這種積極作用在西方國家已經充分地顯現出來了。但是，經濟體制與西方國家迥異的中國能通過地方政府發行公債取得如此理想的效果嗎？恐怕不然。
2、地方政府發債的約束條件與弊端。目前我國實施地方債的制度條件暫不成熟，允許地方政府發債可能會有以下負面效果。
（1）政府“發債權”可能被濫用。在我國，地方人民代表大會履行監督地方政府的職能，但在實踐中，該職能的發揮受到限制。由於我國信用評價體系還很不完善，地方政府與地方人大處於信息不對稱狀態，限制了地方人大代表和居民對地方政府的監督與制約。
而這又會使市場形成道德風險：作爲委託人的中央政府無法與作爲代理人的地方政府形成有約束力的契約關係，地方政府就會傾向於過度負債，競相發行債券，從而會助長地方政府的債務膨脹。（2）可能會弱化中央政府對社會資源的控制力。
目前，實施地方債的制度環境並不完善，盲目實施地方債有可能會造成地方與中央競爭性爭奪社會資源。由於地方政府對當地信息掌握較多，會充分利用信息優勢並有效地結合“發債權”發行一些具有吸引力的地方債券，就很有可能出現地方債券投資過熱，影響國債發行的局面，從而削弱中央政府宏觀調控能力。（3）可能加劇地區間的不平衡。
實施地方債，經濟發達地區不僅“應債資源”豐富，而且還會吸引不發達地區的資金通過購買債券流向發達地區。資源大部分流向發達地區，加劇現有的地區間不平衡和出現“馬太效應”。
（4）助長地方政府的盲目投資行爲。我國地方政府的投資意願強烈，爲了追求當前的政績，不惜動用一切可以動用的資源，卻很少考慮投資的效率和未來的償債能力。在這樣的利益驅動下，如果打開負債的方便之門，結果可能只是助長了地方政府的盲目投資行爲。
（5）增加我國的債務風險。大衆觀點通常認爲，一旦地方政府出現債務危機，中央政府必定會出面營救，到頭來，所有的債務都會往中央政府轉移，遠遠超出中央政府的預算控制範圍。如果允許地方政府發行債券，將會使中央債務風險進一步加大，甚至造成通貨膨脹風險。
五、我國的現實狀況及本文結論
發行地方公債利弊並存，只有有了一整套科學的制度，才能將弊控制到最小的範圍;相反，弊大於利，甚至失控，公債就可能成爲“公災”。發行地方公債必須採取謹慎穩重而又積極推進的態度。
從國際上看，地方公債制度雖然在許多國家都發揮了積極的作用，但因地方公債過濫發行而導致的地方政府乃至中央政府的`債務危機也是存在的。
就我國目前的情況來看，短期內發行地方債可能是不可行的。
首先，我國投融資體制中對政府作爲投資主體的責任機制不健全。我國目前尚未建立有效的政府財政風險責任體制，本屆政府造成的債務可以輕易地轉至下屆政府，而下屆政府領導又不必承擔上屆政府領導工作失誤的政治責任，這就必然會使地方各級政府錯誤的使用或浪費資金。
其次，地方政府的信用問題。現在，許多人只看到地方政府存在對地方公債資金的需求。然而，他們沒有看到，長期以來許多地方正是在這些基礎設施建設中以種種手段變相舉債，而不能及時償還投資者造成了嚴重不誠信甚至喪失民心的問題。
第三，是法制的不健全問題。發行地方公債意味着舉債權的下移，這一方面增強了地方政府的自主權，而另一方面，如果管理不善、控制不嚴，不但會加深財政風險，還爲某些地方官員提供機會。因此科學的制度尤其是法律制度必須走在前面。
根據普遍的觀點，發行地方公債必須具備五個條件：規範的財政分權、高度的地方自治、完善的法律制度、 健全的債券市場和較強的地方財政能力。分析我國現狀，雖然前面已經分析我國已經具備了一定的發行地方債的條件，但是這些條件還不足以達到成熟的發行地方債的前提條件，定會給地方財政乃至國家財政帶來巨大的短時間難以消除的負面影響。
但是，從長遠來看，隨着地方政府日益成爲相對獨立的一級財政主體，以及我國地方公債發展條件的逐漸成熟，積極探索建立地方公債制度，是必要和可取的。
綜上所述，在制度建設不完善的現實條件下，短期內不應該允許地方政府發行公債，但是隨着對地方政府投資主體責任機制，法制的健全，決策機制的透明化以及地方政府在社會投資主體中的信用的建立，地方公債也可以作爲一個可取的財政工具，用於地方的公共設施等公共產品的供給。
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