2014年初，國務院出臺《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（以下簡稱意見），將原有的新農保和城居保合併爲城鄉居民基本養老保險，簡稱城鄉居保.在實踐過程中，我們發現城鄉居保制度仍存在不足，需要通過一系列措施加以改進.
一、城鄉居民基本養老保險制度實施過程中存在的問題
（一）制度實際統籌層次較低。養老保險的統籌層次是衡量養老制度先進性的標準之一，統籌層次越高，制度的保障能力會越強。雖然《意見》是在全國實行，但從各地政策實踐來看，很多省份仍停留在市級甚至是縣級統籌的層次，這無疑降低了城鄉居保基金的支付和承受能力，不利於發揮基金調劑餘缺的功能，也不利於人才的自由流動，省級甚至全國統籌的道路尚遠。
（二）養老金待遇水平低，保障功能弱。待遇水平是參保人員關注的重點，直接關乎制度實施效果.據人社部統計數據得知，雖然全國大多數省市已不同幅度提高了城鄉居保的基礎養老金標準，但總體來說，全國城鄉居民月人均養老金仍不足200元，很顯然，200元對保障居民基本生活所起作用較小，也就是說，城鄉居保的待遇水平偏低，沒有實現制度的初衷。
（三）缺乏相關實施細則，部分規定可操作性不強.《意見》中部分規定流於形式，沒有具體說明，導致成爲空話，例如集體補助這一塊，提及有條件的村集體或社區應對參保人給予補助，但何爲有條件、給予多大補助等均未詳細說明，在一年多的政策實踐中亦可發現基本沒有集體補助的存在，城居保基金主要還是由個人繳費和政府補貼構成，集體補助嚴重缺位。還有政府補貼這一塊，《意見》只籠統地規定了對選擇最低檔至 500 元檔之下的給每人每年不少於 30 元的補助，對選擇 500 元檔及以上的給予不低於 60 元的補助，這些含糊的字眼導致多數省市均只執行最低標準，給予最少的補貼。
（四）基金來源渠道窄，基金積累不足。按規定，城鄉居保基金由財政補貼、個人繳費和集體補助構成，公益組織捐款等亦可歸入城鄉居保基金，但由於我國集體組織特別是村集體的衰落，其創收能力極爲有限，尤其是某些貧困村，更是根本沒有所謂的集體收入，這些都使得集體補助成爲空話，而我國慈善事業更是發展不足，所以最後使得城鄉居保的基金來源僅限於財政補貼和個人繳費，基金的積累大大不夠。
（五）中央財政與地方財政權責劃分錯位。《意見》規定基礎養老金由中央財政負責，並將基礎養老金由每月 55 元提升爲每月 70 元，但每月70元的標準仍然是比較低的，特別是在物價指數年年攀升的情況下，70 元錢更是顯得微不足道，難以起到保障功能。《意見》同時也規定地方政府應對參保人員給予配套補助、對長期繳費的參保人加發其基礎養老金、建立傷葬補助金制度等，這些都是強化地方政府的財政責任，但我國現今的實際情況卻是中央財政實力雄厚、地方財政資金不足，《意見》中的上述規定顯然沒有充分考慮我國財政狀況，加重了地方財政特別是貧困地區財政的負擔，而中央財政的責任卻沒有得到該有的強化，造成了中央財政投入不足而地方財政負擔過重的畸形狀況.
（六）基金運營效率低，保值增值壓力大.《意見》對城鄉居保基金的運營僅指出按國家統一規定投資運營，而後續卻並未出臺相關投資細則，在具體政策實施過程中發現，大多數省市的城鄉居保基金都是以存銀行或買國債作爲投資手段，投資渠道保守而單一，基金收益率極低、甚至跑不贏通貨膨脹率而出現虧損，直接損害了參保人利益.
（七）地區差異大，各地標準不一.全國各省市在政策的實際操作過程均進行了不同程度的變動.以基礎養老金爲例，上海將基礎養老金提高至每月660元，領跑全國.北京以每月470元位居第二，其他省份多數都在150元以下，黑龍江、安徽、湖北等地更是維持在國家最低標準70元每月的基礎上.各省的政府配套補貼政策、殘疾人代繳政策、傷葬補助金政策、繳費激勵政策等亦有不同程度的差異，雖然各地區確實有經濟發展水平的差異，但養老政策差異過大亦是不妥的，雖然根據地區差異調整政策的出發點是對的，但一定要注意調整的度，否則又會引發新的不公平.
（八）制度吸引力不強，居民缺乏參保積極性。經調研發現，大多數農村居民僅選擇以最低檔次參保，一些青年羣體更是以各種方式拒絕參保。究其原因主要有如下幾點：首先，農民知識水平有限，更加註重眼前利益，對未來的風險認識不足；其次，傳統思想的作祟，農民以子女爲其養老送終爲榮，而不注重自身積累；青年羣體則因自身年富力強，距領取養老金的時間跨度過長等原因而更加拒絕參保；最後，也是最爲重要的一點就是城鄉居保的待遇水平太低，如此低的養老金水平讓很多人對其不屑一顧。
（九）與低保等相關制度缺乏有效銜接。社會保障制度是由社會保險、社會福利、社會救濟等構成的一個制度體系，具有諸多子項目，各子項目之間既有區別又彼此關聯，一個項目的實施往往需要其他項目的配合，才能發揮其最大效應。《意見》提及城鄉居保制度要與職工養老保險、城鄉低保、農村五保、優撫安置等其他保障制度進行銜接，但對如何銜接卻沒有做出規定，這就導致各地政策不一，有此地方做法更是有損相關羣衆利益，例如有的地方規定城鄉居保和低保只能享受一個，而這種規定是沒有合理依據的。
（十）經辦人員素質不高，相關專業人才匱乏。新農保與城居保的並軌導致巨大的工作量，例如要重新建立城鄉居民的養老保險信息系統、對待遇領取人員名單及領取情況進行覈對、推行統一的社會保障卡等，新制度的實施，參保人員數量劇增，而業務辦理人員沒有配套增加，這勢必加大了經辦人員的'工作量，巨大的工作量又導致經辦人員情緒惡化而影響服務態度，導致服務質量不高。另外，現有工作人員的業務能力也面臨着挑戰，如今的制度越來越複雜，一批老的基層工作人員在文化水平和政策理解能力方面均有限，急需大量具有專業能力的新生力量補充到社保體制中。
二、對城鄉居民保制度發展的建議
（一）提高制度的統籌層次。目前的市縣級統籌造成基金調劑餘缺功能弱、制度可持續性差等惡果，城鄉居民基本養老保險基金邁向更高統籌層次成爲現實需要.首先應打破地方保護主義，突破小團體思想的禁錮，樹立全國統一大市場觀念，各地區相互扶持，採取分步走策略，先完全實現市級統籌，再積極推進省級統籌，爲最後的全國統籌做準備.
（二）明確國家財政責任，加大中央財政補助力度.城鄉居民基本養老保險制度與城鎮職工基本養老保險制度相比，由於缺少企業這一重要的繳費主體而使得基金積累大大不足，而政府對居民具有當然的保障責任，所以理應由政府補足這一缺空，現階段的70元每月的中央財政補助實在過低，增加基礎養老金成爲必要，再結合我國財政狀況，地方政府的財政不足，所以增加基金老養老金的重擔只能由中央政府肩負.另外，應合理劃分中央財政與地方財政對城鄉居保制度的責任，地方政府主要負責"幹事",中央政府主要負責"管錢".
（三）制定政策實施細則，注意相關配套政策的跟進.首先，在《意見》的基礎上，對各規定作出必要的解釋，將含糊的字眼具體化，例如針對"基金按國家有關規定投資運營",要附上具體的投資規則以說明什麼是有關規定；其次，針對實操過程做出詳細規定，例如在政策實際施行過程中會遇到養老保險和低保是否能同時享受的問題，應對其做出明確回答，以免出現各地政策不一的狀況，本文認爲低保和養老保險待遇是可以同時享受的；最後要注意政策實施可能產生的連鎖反應，注意與其他保障政策的配合，確保配套政策的及時跟進，針對實際情況做出靈活應對.
（四）拓寬城鄉居保基金籌資渠道.城鄉居保的現有籌資渠道過窄，基金積累不足，嚴重影響了制度的可持續性，應採取各種措施擴充基金積累。首先，可建立國有資產劃撥入城鄉居保基金的制度，具體說明以何種程度何種方式劃撥國有資產；其次，大力發展慈善和福利彩票事業，積極引導企業和個人捐款；當然還要大力發展經濟，只有社會整體經濟水平提高了，福利水平的提高才成爲可能。
（五）出臺基金投資細則，積極推動基金運營。傳統的養老保險基金多采取銀行存款和購買國債的投資方式，基金的投資效率極低，拓寬基金投資渠道、實行多元化投資策略勢在必行。首先要明確養老基金入市這一整體趨向，做好基金入市的思想準備；然後制定詳細的投資細則，對投資於哪些金融產品、各佔多大比例等問題做出合理的安排，成立專門的基金理事會，委託專業投資機構進行投資，並對整個投資過程實施有效監管，確保基金的安全性和收益性.
（六）加大對貧困地區的扶持，將地區差異控制在合理水平.由於地區經濟發展水平、生活指數等存在差異，城鄉居保制度在各地的發展自然會有不同，但不能任由差異拉大，上海每月660元的基礎養老金近乎安徽的十倍，這顯然超過了經濟的差異，是不合理的，因此中央政府要考慮各地方政府實力，對相對貧困的地區給予適當的照顧，將其與發達地區的差距控制在合理水平。
（七）加大政策宣傳。用老百姓聽得懂的話語將政策宣傳落到實處，可採取大學生下鄉講解、製作宣傳海報、電視廣告等形式積極推廣政策，讓老百姓切實瞭解政策實質，打消羣衆心中的疑慮，以避免盲目跟風現象的出現。另外，要培養廣大居民的憂患意識，改變其傳統老舊思想，增加其風險意識，以期潛移默化地增加城鄉居保制度的信服力。
（八）加大對工作人員的培訓力度，引進新生力量。城鄉居保業務辦理人員直接和參保人接觸，其業務能力和服務態度是影響政策滿意度進而影響制度公信力的重要因素，因此應加強對經辦人員的業務能力培訓，強化其服務羣衆的思想理念，儘量簡化經辦流程，讓羣衆少跑腿，讓羣衆切實感受到制度的便利性和優越性.
另外，要加大社會保障專業人才的培養，強調專業化和服務意識，爲城鄉居保制度的良性運行儲存後備力量。
參考文獻：
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