綜上分析可知,對於生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須由財政投資來發展。因爲這些產品不具有競爭性和排他性,公衆不可能且不應該通過生產交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。
對財政投資基礎設施最適領域的確定是非常重要的,它能使擴張性的財政政策實施時,不至於發生“擠出效應”,保證對基礎設施投資的不斷增長。實際上在1998年下半年,啓動內需的積極財政政策的實施也發生了一些“擠出效應”,主要是財政政策擴張時,適當的投資領域界定不清,項目準備不充分,出現了搶項目的情況,擠出了一部分外資準備投資和地方政府自籌的項目。對於純粹的私人產品的基礎設施領域,原則上財政要退出,完全由市場提供。至於一些準公共產品的生產領域,根據我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領域可以採取三種投資方式:一是通過資本市場發行股票,採取社會化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財政可採取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優惠的政策吸引外商對基礎設施投資,對微利和投資回收期較長的項目,財政可通過貼息和風險擔保形式投資,以提高投資人的投資回報率和減少風險。三是在條件成熟時,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎設施,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準公共產品的'投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。
二、財政投資基礎設施產業最佳資金來源和投資方式選擇
在計劃經濟條件下,財政作爲計劃資源配置的重要部門,承擔了大量的經濟建設的支出,其中也包括了全部的基礎設施投資支出,財政支出佔GDP的比重高達30%以上,由於當時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務收入,因而基礎設施的投資直接反映在國家預算中的經濟支出項目上。
改革開放後,這種情況發生了變化。國家開始對國有企業實行放權讓利,財政收入佔GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點。另一個變化是國家爲了適應經濟發展和實現體制的轉軌,開始建立了國債制度。1981年開始發行國債,到1998年底內債餘額已達7,100億元,預計2000年可達11,311億元。因此,財政對基礎設施投資的資金來源和形式也必然發生變化。一般地說,基礎設施投資的資金來源應包括:財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說,可有預算內、預算外和國債資。下面,我們重點分析財政對基礎設施投資的最佳資金來源與形式。
對於生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須採取財政預算內的直接支出形式,它的資金來源應主要是稅收和規費收入。這種資金來源具有強制性和無償性,與純公共產品提供的性質是相吻合的。因爲徵稅雖然是可以精確計量的,但公共產品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負擔與純公共物品的使用之間的關係缺乏精確的經濟依據,使得這類產品的生產成本只能通過國家稅收收入來彌補,免費向社會提供。對於大多數準公共物品的投資要採取多元化的投資方式。財政投資的重點是爲基礎設施提供基礎條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因爲國債資金也是國家可支配的資金,毫無疑問應該投向那些私人無力承擔或不願意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質上不同,是以償還和付息爲條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產品項目上,勢必造成國家未來償還債務的壓力,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環之中,國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則,也不能使其發揮調節經濟的作用。我國目前財政對國債的依存度較大,1997年當年的發行額佔中央財政支出的比重達70%以上,還本付息佔中央財政收入的比重也達26.9%,因此必須考慮國債的投資收益。實際上1995年底,我國國債餘額的3,300億中的80%是投在財政性的建設領域,主要是這些準公共產品的生產領域。1998年下半年,財政對四家商業銀行增發的1,000億特種國債也全部用於基礎設施建設投入。由於我國目前國債餘額還僅僅是發達國家平均水平的二分之一,今後,國債發行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國債的最佳投資領域,建立合理的國債結構,既包括期限結構,又包括收益結構,安排好盈利、微利和無利項目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎設施建設專項國債基金,專門用於準公共產品生產領域的投資,這樣既保證了基礎設施建設資金投入的不斷增長,又使國債資金運行於良性循環之中。
