有效的管理是水利工程長期發揮效益的重要保障，三分建七分管，水利工程重在管理。但長期以來水利工作重建輕管問題突出，公益類水利工程管理體制（以下簡稱水管體制）不順，運行機制不活，投入產出關係脫節，公益類水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）生存面臨危機。由於管理體制不順，致使工程管理措施跟不上，維護資金不到位，工程得不到正常維修養護，使一批水利工程積病成險，不但嚴重影響了工程效益的正常發揮，還對人民羣衆生命財產安全造成嚴重威脅。一場旨在理順水管體制，建立良性運行機制，統籌解決水利工程投入產出矛盾，落實工程管理和維護經費，加強水管單位內部制度建設，努力提高水利工程管理水平，充分發揮工程效益的水管體制改革已在溫州市全面啓動。本文就溫州市水管體制現狀與改革進行分析與探索。
1水利工程管理單位現狀
據調查，截至2005年底，溫州市共有水管單位28個，幹部職工1130人，其中全額撥款事業單位6個，差額撥款事業單位8個，自收自支事業（或企業）單位14個，固定資產原值13億元，負債總額3。7億元。2005年度，水管單位總收入12481萬元（其中：水費收入1639萬元，電費收入10380萬元，多種經營收入528萬元），各類支出合計12925萬元，淨利潤—84萬元，虧損單位9個。從整體情況看，全市除少數以發電爲主的工程水管單位目前尚能基本正常運行外，大多數已陷入困境或發展後勁不足，有的甚至面臨生存危機。更爲令人擔憂的是以上收入和支出是在不計提折舊情況下的數據，計入折舊將是全面虧損的局面。
2存在的問題及原因分析
2。1機構臃腫，管理效率低下
溫州市現有的水利工程管理單位人事管理制度，是計劃經濟體制下長期發展的結果，管事的不管人，管人的不管事，水管單位機構設置、人員編制脫離實際，造成水管單位人員在無度地急速膨脹。如某中型水庫管理單位目前在職職工105人（其中附屬的水電站38人），退休40多人。而按照水利部《水利工程管理單位定崗標準（試點）》，同類的中型水庫管理單位定崗是43～62人。
在機構日益膨脹的同時，水管單位人員素質卻日漸下降，這些通過關係硬“擠”、“塞”進來的人員，大多數文化素質較低，更缺乏專業技術和工程管理技能。加之，單位內部管理上又缺乏激勵競爭機制，嚴重挫傷了工作人員的積極性和能動性，致使水管單位工作效率極其低下。
2。2入不敷出，生存面臨危機
目前，溫州市的大多數水管單位屬自收自支性質，單位收入主要來自水、電費的收入。由於大多數水利工程的主要任務是爲社會提供公益性產品和服務，水、電費收入只能維持過去低水平上的單位開支。近年來，由於工程年久失修，多數工程功能衰減，財政撥款又嚴重不足等諸多因素，造成水管單位年收入相對降低，而水管單位的人員卻越來越多，工資與日常開支也越來越高。這種“僧多粥少”的收不抵支，導致水管單位逐步陷入困境，生存面臨危機。而另一方面，隨着社會經濟的高速發展，水利工程的重要性要日益突出，社會對水利工程管理工作也提出了越來越高的要求。水管單位這種工作上的重要性和生存面臨危機的窘迫狀況已越來越突出。
2。3機構不全，管理難以到位
在一些大中型水管單位機構臃腫、人浮於事的同時，卻有一大批小型公益類水利工程沒有成立專門管理機構或缺乏專職管理人員。如大部分小型水庫只有1～2名非專業兼職水庫巡查員，且人員年齡偏大，文化素質不高，專業技術和管理技能嚴重缺乏。這種機構上的不健全，管理上的不到位，致使我們不能及時準確地發現小型工程存在的'安全隱患和出現的新問題、新情況，不能對這些新問題、新情況進行深入的分析研究，並採取有效應對措施，終使工程積病成險。
2。4投入不足，安全隱患多發
由於大部分水利工程，特別是水庫、山塘大多建成於20世紀六七十年代，設計標準低、施工質量差。加之，由於工程投入產出關係嚴重脫離，維修養護經費投入不足，工程年久失修，設施老化、毀壞嚴重，這種只用不修的“榨取式”的使用方式，使工程安全狀況每況愈下，安全隱患多發。據調查，目前溫州市小型水庫及山塘的病害率達到60%以上。
2。5原因分析
一是體制不順，職責不明。長期以來，水利工程產權不清，政企不分，體制不順，責、權、利不明確。涉及人、財、事的“三權”嚴重分離，相互之間缺乏約束和統一協同機制。工程由政府投資興建，效益由政府分配，水管單位由政府批准成立，人事上由政府（或水行政主管部門）管理，而水管單位卻要自謀出路，自求發展。這種管理體制上的不順是造成目前溫州市水管單位諸多問題的根本原因。
二是重視不夠，投入不足。公共效益顯著是水利工程的普遍特點，但長期以來，政府重建輕管思想嚴重，對工程管理缺乏應有的重視，特別是“風調雨順”時期，受益者包括政府往往忽視了水利工程的重要性，造成維修養護經費投入嚴重不足。
三是管養不分，管理分散。目前，溫州市絕大多數水利工程的管理單位沒有對水利工程的管、養工作內容範圍進行界定，沒有建立管理和維修保養相對獨立的集中管理機制，管理和維修養護人員相互交叉，人員混編混崗，對管理和維護統包統攬。工程管理和維護保養內容不清、職責不明，缺乏一個完整合理的管理和維護計劃。管理機構設置上，幾乎每個稍大一點的工程都設置一個管理單位，機構設置小而散，人員分散，分工不細，嚴重製約了專長人才的培養，造成了人力資源的嚴重浪費。
3對前階段一些改革措施的回顧
水管單位的各種問題由來已久，早已引起水利部門與社會各界的高度關注，前幾年溫州市也進行了一些改革探索。一是重新覈定供水成本，推進水價改革。二是探索水費收取方式，足額收取水費。三是開展多種經營，廣開創收渠道。
以上種種改革探索，都是從增加水管單位收入的角度來進行的，所採取的措施雖然使一些水管單位的困難在一定程度上暫時得以緩解，但沒有從本質上解決問題，沒有“治病治根”。純公益性和以公益性爲主的水利工程，以增收水費和多種經營來增加單位收入的方式來解決目前面臨的問題本來就值得商榷。一是在不從根本上改變目前人、事、財權分離的管理體制，水管單位依舊缺乏自主權，特別是缺乏人事權的情況下，單位增效將引起更多有關係的人的興趣，進而導致單位進一步增員膨脹。溫州市有不少水管單位就是由於“增效—增員”現象的存在而一步步走向困境的。二是水管單位要自謀出路，自求發展，要增效，就不可避免地會想方設法使工程的直接經濟效益最大化，從而導致工程公益性社會效益大幅度降低，使工程存在的目的嚴重偏離其建設的初衷，並最終導致工程綜合效益降低。三是由於水利工程的服務對象和功能不盡相同，直接經濟效益相差懸殊，不可能全部通過增加直接經濟效益解決單位面臨的問題。四是在目前的體制下，即使水管單位直接經濟效益增加，也很難保證將資金用於工程維修養護上。五是不能解決小型水利工程管理薄弱的問題。
4對下一步改革方向和要求的探索
根據《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關於水利管理體制改革實施意見的通知》及《浙江省水利工程管理體制改革實施辦法》的精神，結合溫州市水利工程實際，下一步改革工作的主要方向和要求應是：明確單位性質，嚴格定編定崗；引入市場機制，實現管養分離；推進集約化管理，降低運營成本。
4。1明確單位性質，嚴格定編定崗
對水利工程進行界定、分類，根據工程的功能作用，將水管單位分爲純公益性、準公益性和經營性三大類別。對純公益性水管單位明確爲事業單位，實行財政全額撥款，徹底消除水管單位後顧之憂，一心一意管好工程。對經營性水管單位，先實行企業化管理，再逐步向企業過渡，實現人、事、財“三權”統一。當然，目前水管單位中多數經營單位的基礎還比較薄弱，缺乏市場競爭力，我們一方面要改革，促進其發展，另一方面還需加以適當保護和扶持，讓企業具有一定的市場生存能力，同時還要解決一部分職工的分流問題。純公益性水管單位和準公益性水管單位的公益性部門要重新覈定人員編制，整合內設機構，做到精減機構，科學按需設崗，以崗定人；改革用人制度，推行全員聘用，競爭上崗，以崗位管理取代身份管理。
4。2引入市場機制，實現管養分離
在明確單位性質，嚴格定編定崗的基礎上，積極推行管養分離，引進市場機制，精減管理機構，提高管理、養護水平，降低運行成本。首先是要界定管、養工作內容，將管理運行工作內容與維修養護工作內容分開，水管單位只負責工程運行管理工作，將維修養護業務推向社會。其次是將單位富餘人員分流出來，成立專業維修養護隊伍，實行企業化管理，引進市場機制和競爭機制，初期可以以承包本單位管轄的水工程維修養護爲主，而後再逐步向外承攬水工程維修養護業務，並最終過渡到水工程維修養護企業。
同時，要積極推進以拍賣爲主，租賃、承包等多種形式並存的水利設施管理體制改革，徹底改變計劃經濟時代“公有公營，公建私用”的水利管理體制。以產權制度改革爲核心，以搞好管理權和經營使用權分離爲重點，明確拍賣、租賃、承包的原則、範圍、程序及買賣雙方的責任、權利、義務等。
4。3推行集約化管理，降低運營成本
4。3。1推行“以大帶小”的管理模式目前溫州市的狀況是：一方面，大中型水利工程管理機構健全，技術力量相對較強，並有大量的富餘人員，在改制中面臨着較大的人員分流壓力。另一方面，大多數小型工程長期處於無人管理的狀態。爲解決這一問題，應按“位置就近，專業相似”的原則，大力推行以大中型水利工程管理單位兼管小型工程的管理模式。
4。3。2推行“分片包乾”的管理模式以流域或片區爲單位，整合水利工程管理單位力量，將小流域或片區內的所有水管單位合併爲流域物業管理公司（可定性爲國有企業），統一負責管理本區域內的所有水利工程，並組織水利工程巡查隊對區域內水利工程進行定期巡查和維護，發現問題進行集中討論，統一處理或上報。現有的小流域管理站代行工程業主職責，對流域物業管理公司進行監督、考覈，並負責維修項目的審查、審（報）批工作。
5保障措施
5。1提高認識，加強領導
水利工程安全事關人民羣衆生命財產安全，水管體制改革是水利工程安全和綜合效益正常發揮的有力保障。推進水管體制改革，必須從貫徹落實“三個代表”、“執政爲民”和“加強執政能力建設”的高度來認識。要把水管體制改革作爲今後重中之重的水利工作，切實予以抓緊抓好。水管體制改革事關財政投入、人員編制覈定和水管單位幹部職工的切身利益，其涉及面廣，工作難度大，要搞好水管體制改革就必須加強領導，健全組織。水管體制改革能否順利推進，水管體制改革的各項目標能否全面實現，領導是關鍵，組織是保障。
5。2加強調研，出臺政策
水管體制的問題經歷了幾十年社會發展的沉澱，歷史背景、思想觀念、現狀關係等都很複雜。必須成立由相關部門組成的水管體制改革領導小組，組織專門的工作班子，認真開展實地調查研究，深入基層，充分掌握和分析目前水工程和水管單位的各方面情況，按照本地區、本行業的特徵和實際情況制定切實可行的改革方案。加強相關部門的合作，出臺配套政策，明確人員配置、社會保障、稅收扶持等具體規定。
5。3搞好試點，全面推進
按照“積極穩妥、先易後難、先點後面”的原則，認真組織開展水管體制改革試點工作，圈定試點、搞好試點、總結經驗、穩步推進。對試點中出現的新情況、新問題，及時研究、及時處理；對試點中發現的好經驗、好做法，及時宣傳、及時推廣。在開展試點取得成功經驗的基礎上，實現以點帶面和以點促面。
5。4培育市場，健全制度
通過改制實行管養分離後，水利工程的維修養護將納入市場化管理，通過市場招投標確定維修養護隊伍。因此，必須培養工程維修養護的供需市場。一方面，要明確水管單位職能，把工程維修養護推向社會，培養維修養護的市場需求量，另一方面，通過水管單位人員分流，組建專業化的維修養護隊伍，培養維修養護業務供應量。爲促進維修養護市場良性發展，提高水利工程維修養護水平，確保工程安全運行，必須建立健全市場化運作相關管理制度，明確維修養護隊伍資質的要求，健全維修養護工作的目標考覈體系。
5。5效益統籌，加大投入
對水管單位實行收支兩條線管理，管理單位日常開支與工程維修養護由財政統一安排，各工程的直接經濟效益統一上交財政。同時，財政要切實加大投入力度，並對從水工程獲得的收入進行統籌安排，實現資金效益最大化，集中力量逐個解決水工程存在的各類問題。
