一、行政法在形式上沒有一部統一完整的法典,只有大量的彼此獨立的行政管理法規
行政法不象憲法、刑法、民法、刑事訴訟法、民事訴訟法等法律部門那樣有一部統一完整的法典,關於這一特點,中外各國行政法學者基本上都持一致的觀點。這主要是由於行政法所調整的對象即行政關係所決定的,立法機關要想制定一部包羅萬象的統一的行政法典是十分困難或不可能的,迄今爲止世界上還沒有哪個國家制定出一部統一行政法典。行政法難以成爲一部統一完整的法典,一是由於行政管理涉及的範圍極爲廣泛,內容十分複雜,大到國際交往以及對國民經濟這一龐大體系的宏觀調控;小到每個公民每日每時的衣、食、住、行、生、老、病、死等物質文化生活,都是屬於行政法調整的範圍,以致於形成的行政法律規範千頭萬緒,紛繁複雜。面對如此之多的行政管理內容,一部行政法典無論如何也難以包羅無遺。二是行政法規修改頻繁,即使制定了一部統一而完整的行政法典,一旦局部修改,將會牽一髮而動全身,使整個法典處於朝訂夕改之中,其穩定性難以維持。三是現代意義的行政法和行政法學雖已有幾百年歷史,但與刑法、民法相比,屬於新興的一個法律部門,其原理、原則和理論體系尚不甚完善,加上行政法又複雜多變,這種情況也影響了統一法典的制定。
二、行政法律規範賴以生存的法律形式和法律文件的數量特別多,居各部門之首
行政法與民法、刑法不同。民法、刑法通常只能由最高權力機關加以規定,法律文件有限,法規數量不多,法律形式單一。而行政法在立法體制上是多級立法體制,不僅最高國家權力機關可以制定,而且中央國家行政機關、地方國家權力機關和地方國家行政機關都可以制定。行政法有多種立法主體,多級立法機關,也就有多種立法程序,多種法律淵源。
行政法的這種多級立法體制使得行政法律規範出現層次不同、名目繁多、種類不一的情況,其效力級別亦有區別。造成行政法律文件數量多的原因除了前面說到的行政管理內容廣泛性以外,還有一個原因就是由於行政管理的對象和內容總是處於不斷的發展變化之中,爲了適應國家行政管理的需要,行政法必須反應靈活,以變應變,及時適應已經變化了或正在發生變化的客觀形勢,這就決定了行政法律規範具有富於變動性、技術複雜性、專業細緻性。尤其是那些行政機關依職權便可制定和修改的行政規章,反應更靈活,變動性更大。例如,我國經濟體制改革中,各地的地方政府制定和修改的大量行政規章,就非常及時地反映了各地改革的要求,指明瞭改革的方向,成爲國家組織、領導和深化改革開放的得心應手的工具。
三、行政法具有公共利益優先性
行政法是以一定層次的公共利益和個人利益之間的關係爲調整對象,並以公共利益優先的法律規範總和,屬於公法上的法律關係。在這一點上,行政法與以私人相互關係爲調整對象的私法規範是有明顯差異的。因爲私法以調整平等的當事人之間的利益關係爲目的,而行政法是以公共利益爲本位的,承認行政主體的優越地位,從保護公共利益的角度,規定與私人相互關係規範不同的特殊規範。
行政法的這種性質特點集中表現在以下幾個方面:
其一,行政法承認行政權的優先性。即在行政法上,代表公共利益的行政主體在地位和權利上優於個人利益的行政相對人。行政法承認行政權的優先性,並不象少數極端主義者那樣承認絕對的公共利益優先,而是以公共利益爲首要功能,同時也兼顧個人利益的保護,將其看作實現公共利益的一種手段。在現代國家中,行政法爲了達到公務協助、適當補償等一系列制度,行政法在解決公共利益與個人利益的關係上,強調二者既對立又統一的關係,在二者發生衝突時,以公共利益爲優先,在公平與效率關係處理上,行政法遵循了“效率優先、兼顧公平”原則,爲了實現行政目的,行政法承認行政主體的優先地位。
其二,行政法承認行政行爲的公定力。行政主體的行政行爲是以國家的.名義行使,代表國家意志,行政行爲一經作出,便有公定力。行政法的這種公定力包括確定力、拘束力、執行力。確定力可以分爲形式上的確定力和實質上的確定力,前者是指行政行爲告知或受領後一定期間內,相對一方當事人沒有表示異議的,其期間過後即認爲行爲爲合法適當,確定生效,而不得任意變動。後者是指行政行爲正式生效後,其內容非依法律規定不能再變動。行政行爲的拘束力是指行政行爲的約束效力,它包括兩個方面:一是對行政主體自身的約束力。即行政行爲成立後,無論是作出行爲的行政機關,還是其他行政機關,在該行政行爲未被撤銷或變更之前,都要受其拘束。二是對行政相對人必須全面地履行行政行爲所設定的義務。
行政行爲的執行力是指行政行爲成立後,行政主體具有依據自己的權利,強制行政相對人履行行政法上的義務。行政行爲是維持公共秩序、增進公共利益的措施,其行爲所及的對象,都必須嚴格遵守和執行。在其不肯自願執行時,行政主體有權依法採取一定手段強制執行,以實現公共秩序、公共利益所要求的狀態。當然行政主體的這些權能同樣必須嚴格根據法律規定來行使,若其違法行爲侵害了相對人的合法權益,相對人當然可以對其提起爭訟。不過,爭訟的提起,並不當然地停止該權能的執行。這是由行政行爲的公定力所決定的。
四、行政法具有較多的方針政策性
法律和政策的聯繫是相當密切的,黨的政策是國家法律的內容和依據,而法律又是政策的定型化和條文化。但行政法與其他法律部門相比,具有更多的方針政策性。憲法是行政法的基本法淵,規定行政法的基本原則,行政法是憲法的具體化,是實施有關憲法規範內容的主要法律,憲法所確定的國家各項方針、政策在行政法規範中體現最集中。特別是現代行政法,已不是單純的技術性法,在行政法中,有許多規定是國家方針政策的具體體現。因爲憲法是一個國家的根本大法,是治國的總章程,國家的方針政策在憲法中只能作一般原則的規定,只有通過制定更加具體的法律、法規才能使國家的方針政策得以具體化。沒有行政法,憲法所規定的綱領和原則就不能全部地見諸實踐。比如,我國憲法第2條第1款規定:“公民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”這種權利規定,不是具體內容的請求權,公民無法根據這一規定直接要求國家給予具體而現實的有關權利的保障。只有通過有關行政實體法和行政程序法的具體規定,公民才能真正地實現憲法上所規定的參加國家各種事務管理的權利。行政法是憲法的實施法,行政法規範大多都具有方針政策性,體現着黨和國家管理經濟和社會各方面事務的方針政策。儘管行政相對人不能依據方針政策性規定直接行使具體請求權,但方針政策性規定也在一定程度上拘束行政機關,行政機關不得忽視有關這方面的規定,否則,將承擔一定的法律責任。
五、行政法具有實體法與程序法、獎勵與懲罰相結合的特點
在民事法律和刑事法律中,實體法與程序法基本上分開來並各自形成爲一個相對獨立的法律部門。但對行政法來說,在人類法律發展史的長河中,至今還沒有發展到實體法與程序法完全分開的階段。目前,世界上大多數國家行政實體法與程序法都混雜於同一行政法法規之中,在衆多的行政法律文件中,許多實際上是實體法的法律文件,也同時規定了不少程序法規範。因此,行政法這個法律部門,從法律發展的歷史這個角度來看,也可以說是還仍然停留在實體法與程序法沒有明確分開的階段。當然,也有少數國家已經制定頒佈了象《行政程序法》、《行政手續法》、《行政處罰程序》等有關行政程序方面的單行法律文件。但在使用行政法這個概念時,仍然是把實體法和程序法全部包括在內的,特別是在講到行政法這個法學學科時更是如此,在整個的行政法理論體系中,既有行政實體法內容,又有行政程序法內容,而且彼此交織在一起。
行政法還具有獎勵與懲罰相結合的特點,在大量的行政管理法律文件中,對公民或法人違反行政法規定義務的給予懲罰,同時對遵守行政法規或協助行政機關進行行政管理成績顯著的公民、法人,則給予獎勵。行政法規中的這種又罰又獎情況是行政法區別於刑法、民法等法律規範的一個顯著標志。在我國有不少的行政法都以專章的形式規定了懲罰與獎勵的條件、界限、標準以及負責獎罰的機關和獎罰程序,有的甚至是專門規定對何種行爲如何懲罰的行政法規。例如《海關法》、《森林法》、《漁業法》、《行政處罰法》
